Международные конфликты, связанные с трансграничными водными ресурсами

Готовность  к большей гибкости и принятию соглашений, разработанных сторо-нами, может быть достаточной для легитимизации  роли процедурной помощи. Она может  даже стимулировать последующую  независимую помощь в соответствии с тре-бованиями сторон.

Даже  если доноры и кредиторы приняли  гибкость, упомянутую выше, там, где  ситуация этого требовала, вступают ли их цели развития (или интересы) в  конфликт с их способностью играть роль катализатора или осуществлять фасилитацию и медиа-цию? Теория процесса основана не на идеи объективности, свободной от ценностей, а скорее на социальном/психологическом понимании  ролей, а также различении процес-са и содержания.

Причина, по которой процедурная поддержка  может быть эффективной, состоит  в том, что она позволяет сторонам заниматься содержанием без одновременного про-цедурного позиционирования. Значение процедурной поддержки состоит  в помощи сторонам в достижении соглашений. Если же доноры и кредиторы являются сторонни-ками конкретного соглашения или альтернативных проектных модификаций, они не смогут эффективно оказывать  процедурную помощь.

Если  же они понимают, что соглашения необходимы и открыты для различных  альтернативных подходов, включая вариант  запрещения проекта, они могут оказывать  процедурную поддержку. Действительно, в бассейне Инда, как только Всемирный  банк перестал настаивать на варианте, который он разработал по просьбе  сторон и перешел к фасилитации  в разработке совместных вариантов  между сторонами, его роль стала  бо-лее эффективной.

Тот факт, что Всемирный банк имел финансовые ресурсы и возможность выра-ботки  ресурсов, был очень важен для  его участия. Рассматривая серьезные  междуна-родные конфликты, Зартман  и другие делают тот же самый вывод: эффективная медиа-ция в международных  отношениях во многом зависит от способности  управлять ресур-сами. Другие примеры  управления международными водными ресурсами подтвержда-ют этот вывод. Например, средства UNEP использовались как стимулы для сопротив-ляющихся стран к участию в разработке средиземноморского Плана действий и под-держке создания рабочей группы экспертов для разработки Плана действий Замбези (ZACPLAN). Ватикан использовал свои ресурсы для поддержки соглашения по каналу Бигл. Итальянцы, через «ITALCONSULT», использовали ресурсы для исследования рисков для не ограниченных условиями национальных проектов (или BATNAS) в стра-нах бассейна реки Нигер, что обеспечило общие рекомендации и независимое обосно-вание последующих соглашений. По проекту Нам Нгум финансирование ООН и других доноров обеспечило разработку технико-экономического обоснования и мобилизовало субсидирование строительства между враждующими странами бассейна на основе взаимовыгодных усилий.

E. Сотрудничество: управление спорами и усиление

организационного потенциала в сфере водных ресурсов

Дискуссии вокруг создания водохозяйственных  организаций могут быть охарак-теризованы как диалектическое противоречие между  двумя философскими теориями; первая из них - аналитическая модель обоснования, часто называемая теорией плани-рования, вторая -утилитарная или свободная  рыночная модель, часто рассматриваемая  с точки зрения приватизации. Каждая из этих теорий подразумевает различное  видение того, как должны измениться водохозяйственные организации.

Рациональное  аналитическое обоснование начинается с некоторого целостного понимания  ресурса и критериев его использования, которым необходимо руководство-ваться при последующих действиях. Эта  теория можно быть использована при  помощи инженерной модели MOP, теории целостных  экологических систем или других регио-нальных моделей, многие из которых  противоречат друг другу. Данная теория обычно приводит к высокой степени  явного или сознательного проектирования. Рыночная тео-рия рассматривает  организационные меры как возникающие  из непосредственного взаимодействия заинтересованных сторон, которые соответствуют  в некоторой степени Pareto-допустимости. Данная теория ведет к использованию  подхода менее сознатель-ного проектирования и большей автономии. Аналитическое  обоснование подчеркивает концепции  дефицита воды и общественного участия  в процессах принятия технических  решений. Рынок подчеркнет индивидуальную свободу и общественное участие  через куплю и продажу на рынках.

Формирование  совместных трансграничных организаций  и водохозяйственных учреждений почти всегда осуществляется в более  широком социальном контексте и  в свете предыдущих соглашений о  вододелении. Процесс, используемый ранее для ре-шения проблем перераспределения, редко соответствовал национальным моделям ана-литического и рационального выбора. Водохозяйственное планирование содержит столько же гибкости и управления неопределенностью, сколько и распознающих де-терминированных тенденций. Поэтому наш опыт расположен между этими крайностя-ми.

В США многочисленные президентские  комиссии неудачно пытались разрабо-тать водную политику. В течение 1970-х гг. была разработана сложная организацион-ная  и аналитическая процедура, от которой  отказались сразу же после начала ее выпол-нения. В большой степени  эта структура основывалась на бассейнах  рек и поддержива-лась рациональными  аналитическими понятиями. Она поощряла межотраслевое плани-рование высшего  уровня и уровней автономного  функционирования. Минимальное аналитическое  восстановление отношений между  инженерами, социологами и эколо-гамибылодостигнутоввидедвухцелейпланированияичетырехотчетов.

В 1980-х гг. в США произошел переход  к рыночной теории. Национальное эко-номическое развитие снова было определено главной  целью, причем окружающая сре-да рассматривается  как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства  между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалисти-ческую оценку -ближе  к маргинальной стоимости -через  различные водные рыночные механизмы.

В Европе Великобритания переходит от модели общественного бассейнового планирования к большей приватизации. Хотя речные бассейны имели меньший  размер и использовались для меньшего количества целей, здесь также имеется  система нацио-нального регулирующего  контроля. Начиная с 1970-х гг., во Франции  использовалась система, расположенная  где-то посередине между этими двумя  крайностями. Крупные бассейны имеют  комитеты, состоящие из представителей промышленности, экологиче-ских организаций  и широкой общественности. Эти  комитеты, которые формально представляют пользователей и финансируются  за счет штрафов за загрязнение, уста-навливают  приоритеты для пользователей в  течение последних 20-25 лет.

В ЕС, как и в Соединенных Штатах, начался переход от одноцелевого к много-целевому функционированию бассейновых организаций, например, в бассейне Дуная и Рейна. Однако центральным компонентом здесь  является скорее планирование и коор-динация, и только потом - вододеление.

Поскольку водные специалисты начали воспринимать водные ресурсы в свете экономического развития, взаимозависимости, устойчивости и роста населения, водо-хозяйственная  ситуация заставляет нас перейти  от левой части последовательности действий к ее правой части. С другой стороны, юридическая и политическая ситуация обычно сопротивляется такому региональному устройству, зависящему от условий природного ресурса.

Достаточно  трудно добиться большей интеграции и движения в направлении, которое  Уотербери называет унилатерализмом  в сфере трансграничных водных ресур-сов. Однако наши знания о водных ресурсах и ощущение постоянно увеличивающихся  требований на воду продолжают подталкивать нас к видениюновыхспособовисредств всестороннего анализа и действий для лучшей интеграции видов водопользования  и различных ведомств. Поскольку  мы начинаем достигать пределов использования, гиб-кость наших организаций в  ответ на колебания водообеспеченности становится очень важной. Эта гибкость больше всего необходима для обеспечения  дискуссий между ли-цами, занимающимися  поиском политических компромиссов. Нице также указывает, что гибкость имела большое значение при переговорах  о международных экологиче-ских режимах.

E. Сотрудничество: некоторые примеры

1. Североамериканский опыт 

США в некоторой степени использовали все возможные подходы. ВСША суще-ствуют две основные системы прав на воду: прибрежные права на востоке и  права предшествующего использования  на западе. Определение прав племен коренных аме-риканцев и их интеграция в эти системы становится все  более важным. Особая система существует на юго-западе, представляющая собой  одну из нескольких гибридных сис-тем. Она была унаследована от испанцев, которые, в свою очередь, переняли ее у ара-бов. В США вода находится  в рамках суверенитета штата. Однако существуют опреде-ленные федеральные  интересы, которые влияют на распределение  и использование во-ды. Фактически, одно из самых ранних судебных решений  США, подтверждающих власть федерального правительства в регулировании  торговли, касалось водного судо-ходства. Кроме торговли между штатами, федеральный  контроль над водными ресур-сами был установлен в различных сферах, таких как чрезвычайные ситуации, контроль паводков, ирригация, здравоохранение, экология, рыболовство и живая  природа и ряд других. По многим из этих сфер были созданы организации  в виде многочисленных федеральных  агентств, координация деятельности которых представляет собой доволь-но сложную задачу.

Сложные формулы распределения финансирования развития водных ресурсов между федеральным  правительством и штатами были разработаны  для различных про-ектных целей  и видов водопользования, таких  как контроль паводков, судоходство, рекреация, водоснабжение для ирригации  и технического обслуживания и эксплуата-ции, гидроэнергетика и т. д. Действительно, споры вокруг этих формул составляют од-ну из основных тем переговоров о водном сотрудничестве. В течение 1980-х гг. наблю-далась тенденция по снижению роли федерального правительства и увеличения роли штатов и частного сектора в развитии водных ресурсов. Развитие водного хозяйства было сокращено, акцент был перенесен на управление существующими сооружениями и проектами. Регулирующая роль федерального правительства, особенно в области управления окружающей средой, во многом стала центральным элементом региональ-ного совместного планирования. Однако многие наблюдатели сейчас снова указывают на необходимость согласованного развития водного хозяйства. В течение ХХ столетия были осуществлены попытки использования семи типов мер, включая договора между штатами; договора между штатами и федеральным центром; межведомственные коми-теты; специальные координационные комитеты; бассейновые комиссии; специальные районы внутри штатов; комплексные полномочия TVA. В начале ХХ столетия преоб-ладали два подхода -договора между штатами (параллельно соглашениям между шта-тами) и состязательные судебные процессы. Недостатком данных соглашений было до-пущение о том, что вододеление может и должно быть постоянным. Однако по мере перемещения населения, роста требований коренных американцев, появления новых видов водопользования (особенно внутрирусловых), вододеление по договорам оказа-лось слишком негибким для управления. Оно не позволяет выгодно использовать коле-бания гидрологической системы. Общей проблемой данных договоров было воздейст-вие деятельности в верховьях (и будущих планов такого развития) на пропорциональ-ное распределение воды для низовьев.

В 1980-х гг. в США произошел переход  к рыночной теории. Национальное эко-номическое развитие снова было определено главной  целью, причем окружающая сре-да рассматривается  как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства  между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалисти-ческую оценку -ближе  к маргинальной стоимости -через  различные водные рыночные механизмы. В то же время возросла важность восстановления окружающей среды и  управления водно-болотными угодьями.

С началом 1990-х гг. необходимость новых  видов сотрудничества межу штатами - и во влажных, и в аридных регионах -возрастает. Использование исключительно  су-дебных процессов оказалось слишком  дорогим и негибким методом, ведущим  к боль-шой трате времени, который  заключен в рамки прецедентов  и не способен реалистично отвечать новым потребностям. Действительно, даже Верховный суд США отметил  важность выполнения планирования для  будущих видов водопользования  и обмена информацией как важного  условия принятия судебного решения. По-видимому, в США наступает новая эра нововведений, направленных на изменение старых организаций в соответствии с реальной ситуацией.

Примеры различных бассейнов и регионов, такие как «водные войны между  Джорджией, Алабамой и Флоридой», показывают начало использования новых мето-дов  ведения переговоров, таких как  фасилитация и медиация. В результате засухи шта-ты бассейна Миссури ищут новые формы координации, включающие восстановление речных комиссий. Другие регионы, такие как юго-запад и  Калифорния, движутся к соз-данию  водных банков, маркетингу и новым  формам ценообразования. Некоторые  из этих примеров будут рассмотрены  ниже.

2. Три конкретных примера в  США 

Кризисы, такие как засухи, ускоряют деятельность и во влажных, и в аридных регионах. Давайте рассмотрим региональные совместные меры, предпринятые в бас-сейнах рек  Потомак, Делавэр и Колорадо, а  также их организационное устройство.

В начале 1920-х гг. засуха в бассейне Делавэра привела к возникновению  кон-фликтов из-за вододеления. Штаты  первоначально пытались разрешать  данные кон-фликты через суд. Однако судебная процедура была слишком  негибкой и технически неприемлемой. Штаты начали понимать, что усиление технического потенциала, вклю-чающее сбор, обмен и анализ информации, является необходимым для гидрологиче-ской системы, что позволит обеспечить взаимовыгодную среду для переговоров.

Засуха  в 1940-х гг. увеличила роль судебной системы, в которой были установ-лены принципы справедливости, однако она  все не была приемлемой для управления во время засух. Это привело к  созданию в 1960-х гг. Бассейновой комиссии Делавэра (DRBC), которая стала децентрализованной организацией для проведения переговоров. Она также позволила штатам использовать экспертизу нового технического персонала  Комиссии. Во время следующей засухи опыт ведения переговоров в рамках структуры DRBC и принципов справедливости увеличил легитимность этого технического персо-нала. В результате качество планов на случай непредвиденных обстоятельств  улучши-лось, а в начале 1980-хгг. Были подписаны соглашения доброй воли между  штатами.