Европейский союз и россия: Партнерство и противоречия

Концепция “Пилотного региона” предполагает возможность использования Калининградская области  в качестве экспериментальной площадки российско-европейского сотрудничества и партнерства. Другими словами, решения, которые по различным причинам представляется невозможным принять и практически реализовать в настоящий момент в отношениях между Россией и ЕС в целом, можно применить в опережающем темпе в Калининградской области.

Таким образом, Калининградская область как “пилотный регион” может содействовать формированию нового качества отношений между Россией и Евросоюзом. Калининградская область де-факто уже играет эту роль, заставляя стороны - Россию и ЕС идти на компромиссы и нестандартные решения  - в вопросах визовой, таможенной политики. Введение безвизового режима, а также создание так называемой Зоны свободной торговли Плюс (ЕС открывает свой рынок для товаров, произведенных на территории Калининградской области при ряде условий, в то время как Россия сохраняет региональный рынок таким открытым, каковым он является в настоящее время в рамках действия Особой экономической зоны при отмене действующих импортных квот), являются наиболее яркими примерами воплощения идеи “пилотного проекта”.

3.3 Проблемы энергетической безопасности в отношениях России и Европейского союза

Важность энергодиалога и энергобезопасности проистекает из объективной взаимной заинтересованности сторон в обеспечении стабильного развития энергетического хозяйства на Европейском континенте. Россия занимает первое место в перечне внешних поставщиков природного газа в ЕС и второе – нефти [7;178]. Помимо РФ, основными источниками газа в ЕС являются Алжир и Норвегия, однако в связи с возрастающими потребностями Евросоюза в данном ресурсе, сложностью увеличения добычи и доставки газа из этих источников (Алжир) и дороговизной ресурса (Норвегия),  РФ продолжает оставаться основным экспортером природного газа в ЕС [12;55].

Энергодиалог был учрежден на саммите Россия - ЕС в октябре 2000 года и с тех пор ведется на постоянной основе: происходит обсуждение широкого круга аспектов, связанных с организацией снабжения Европы энергоносителями, включая интеграцию энергетики России в энергосистему Европы [7;178]..

После завершения в 2001 году подготовительного, экспертного этапа диалог развивался неинтенсивно, в основном на политическом уровне. Его результаты проявились преимущественно в создании многочисленных двусторонних рабочих групп. В итоге совместной работы экспертов России и ЕС четко выделены десять областей, представляющих интерес для обеих сторон. По настоянию России в программу сотрудничества включены почти все секторы ее энергетического хозяйства, включая электроэнергию и ядерную энергетику. Вне программы осталась только угольная промышленность (однако в Центре Россия - ЕС по энергетическим технологиям, открытом в Москве в ноябре 2002 года, предусмотрена секция по электричеству и углю). Были предприняты первые шаги для реализации объединения энергосистем. Достигнута договоренность сторон изучить на уровне экспертов вопрос о создании единой правовой базы в трех отраслях - нефтяной, газовой и электроэнергетике [7;188].

Саммит Россия – ЕС в Брюсселе в октябре 2002 г. придал  энергодиалогу некоторую динамику, активизировав деловые контакты, как в рамках “Круглого стола предпринимателей”, так и прямые связи партнеров. Одним из основных результатов этого являлось появление новых перспектив доступа российских компаний к энергетическому рынку ЕС. Наряду с этим была подтверждена важность для Евросоюза долгосрочных контрактов на поставки российского газа. Перевод диалога в практическую плоскость в значительной мере тормозился жесткой позицией Евросоюза, связывающего расширение и углубление сотрудничества в энергетической сфере с выполнением российской стороной ряда предварительных условий, а именно:

1.       выравнивание внутренних и экспортных цен на энергоносители для          предприятий, в первую очередь на российский газ;

2.       ликвидация экспортной монополии "Газпрома";

3.       обеспечение свободного транзита газа через территорию России;

4.       отказ от экспортных пошлин на энергетическое сырье;

5.       получение государственных гарантий для западных инвестиций;

6.       ратификация Россией многосторонних документов - Договора к Энергетической хартии (Россия подписала ДЭХ в 1994 году) и Киотского протокола [7;188]

Однако нужно отметить, что Евросоюз выдвигал эти требования не только в рамках энергодиалога, но также в ходе переговоров о присоединении России к ВТО. Достижением российской дипломатии явилось согласие ЕС на продолжение практики заключения долгосрочных контрактов на поставку российского газа, при условии приведения таких контрактов в соответствие с правилами конкуренции ЕС (устранение оговорки, запрещающей потребителям перепродавать газ за пределами определенной территории, в том числе на экспорт).

Евросоюз заявил, что не будет лимитировать долю России в его импорте нефти и газа и готов учесть ее заинтересованность в продолжении поставок ядерного топлива для построенных с ее помощью АЭС в странах ЦВЕ [7;188].

Однако дальнейшее развитие событий показало, что РФ в лице “Газпрома” и ЕС не могут согласовать концептуальные основы энергетического сотрудничества, что и предопределило многие проблемы двустороннего взаимодействия в этой области. Позиция Евросоюза состоит в заключении с Россией единого рамочного договора на покупку российского газа на границе ЕС. ЕС стремится к либерализации своего рынка, а также диверсификации поставок, для того,  чтобы обезопасить себя от энергетической зависимости от Москвы. В частности, Польша выступила с предложением создать “энергетическое НАТО”, которое опиралось бы на энергетические ресурсы Скандинавии и тем самым снижало бы зависимость от России. Российская Федерация, со своей стороны, настаивает на том, чтобы закрепить за собой европейские рынки долгосрочными контрактами на поставку газа, а также стремиться недопустить европейские страны к среднеазиатским ресурсам, а также отказывается ратифицировать Энергетическую хартию (причины данной позиции будут рассмотрены далее) [51]. Таким образом, борьба Россией и ЕС разворачивается вокруг вопроса: насколько близко “Газпром” может быть допущен до потребителя в странах ЕС. Для “Газпрома” стратегической задачей является прямой выход к европейским потребителям, так как в случае реализации предложения ЕС газовый монополист теряет значительную часть прибыли, а также экономического влияния.

У “Газпрома” есть два механизма для прямого выхода к европейским потребителям. Первый – это достижение договоренностей с национальными правительствами о контроле над газораспределительными сетями [51]. Однако пока усилия “Газпрома” на этом поприще нельзя назвать успешными. Второй механизм – это уступка ЕС и допуск европейских энергетических компаний к добыче газа на российской территории. В рамках этого механизма Москва намерена инициировать создание концерна “Газпрома” и европейских энергетических компаний. Здесь речь идет об устойчивых долгосрочных контрактах по принципу двусторонних уступок: допуска европейских компаний для добычи российской нефти и газа взамен на участие российских компаний в ее транспортировке и сбыте.

Определенные шаги по реализации данной инициативы были сделаны  на саммите Россия – ЕС 3 октября 2005 года, в ходе которого В.В.Путин заявил: “Мы приняли решение допустить европейских партнеров к добыче газа на территории РФ. Они пошли нам навстречу – пустили нас в свою сеть распределения, в том числе электроэнергии на территории Европы. И вместе мы намерены осуществлять крупнейшие инфраструктурные проекты, в том числе строительство Северо-европейского газопровода” [51]. Говоря об участии стран Европы в газодобыче, бывший президент России подчеркнул: “Европейцы будут контролировать все – от добычи до конечного потребителя” [51]. Строительство “Северного потока”, который пройдет по дну Балтийского моря и свяжет Россию с непосредственными потребителями ее энергоресурсов в Западной Европе – Германией, Нидерландами, Великобританией, является приоритетом российской энергетической политики. Еще одной инициативой в рамках данной политики РФ является сооружение трубопровода “Южный поток” для снижения своей зависимости от Украины в вопросе транзита газа. Газопровод может быть проложен по дну Черного моря, а далее пойти через Болгарию в Евросоюз.

Однако данные инициативы встречают резкое сопротивление некоторых членов Европейского союза. В частности, Польша и Балтийские страны выступают против построения газопровода “Северный поток” в обход их территории. Взамен Польша предлагает строительство второй ветви газопровода Ямал-Европа, аппелируя к значительно меньшей стоимости проекта. В поддержку данного предложения выступает Республика Беларусь.

Стремясь избежать энергетической зависимости от РФ, еще в 2002-м европейскими странами был разработан проект, альтернативный “Южному потоку”. Проект “Набукко” – строительство газопровода в обход и России, и Украины, который связал бы страны ЕС с Центральной Азией через Турцию и Закавказье. Консорциум “Набукко” состоит из шести национальных энергетических компаний: турецкой, болгарской, румынской, венгерской, австрийской и немецкой.  Основные причины, по которым этот маршрут до сих пор так и не стал реальностью, - колоссальная цена строительства и неясность с источниками газа. Ни Казахстан, ни Туркмения, ни Азербайджан не могут обеспечить “Набукко” полным наполнением газа. При этом Анкара требует предоставления ей 15% газа, который должен пройти по ее территории, в качестве платы за его транзит, против чего возражают остальные участники проекта [52]. Еще одной преградой на пути его реализации стало заявление, сделанное  20 января 2009 г. премьер-министром Турции Т. Эрдоганом, в котором он выразил сомнения в экономической целесообразности строительства газопровода “Набукко” и заявил о намерении своей страны пересмотреть отношение к этому проекту [52]. Эрдоган заявил, что Турция не поддержит этот проект, если ЕС не разблокирует ту часть переговоров по вступлению страны в ЕС, которая касается вопросов энергетики.

Таким образом, вариант создания концерна “Газпрома” и европейских энергетических компаний является сложной задачей ввиду  наличия мощных внутриевропейских разногласий по этому вопросу. Однако построение альтернативных источников снабжения энергии наталкивается на не менее острые противоречия как внутри Европейского союза, так и с его союзниками. Поэтому можно заключить, что на сегодняшний момент России и Евросоюзу не удается найти формулу энергетического сотрудничества, устраивающую обе стороны.

Еще одним аспектом, влияющим на энергодиалог России и Евросоюза, является трансформация отношений РФ и постсоветских стран. В этом свете  2005 год стал рубежным, так как в первый “газовый кризис” между Украиной и Россией новая политика России проявилась со всей силой. Россия четко продемонстрировала нежелание далее “привязывать” к себе постсоветские страны и идти им на “уступки” и готовность  идти на политическое обострение. Таким образом, страны, которые еще недавно рассматривались Москвой как геополитические союзники, больше не могли пользоваться энергетическими преференциями России. Однако наиболее острым стал “газовый кризис”  с Украиной.  В кризисе 2006 года Евросоюз  занял четкую позицию в поддержку Украины, обвиняя Россию в попытке оказать политическое давление на Украину, что в свою очередь  привело и к кризису в отношениях России и ЕС. В “газовом кризисе” конца 2008-начала 2009 гг. Евросоюз не занимал выраженной позиции в поддержку одной из сторон и отнесся к проблеме более прагматично, что позволило Москве во многом добиться своих целей: обеспечить гарантии поставок газа в Европу под контролем наблюдателей. Тем не менее, этот кризис привел к изменениям в двусторонних отношениях как в сфере энергодиалога, так и в сфере политического взаимодействия.

Во-первых, “газовый кризис” в некоторой мере консолидировал Европейские страны в необходимости  разработки и принятия механизмов предотвращения и разрешения подобного рода кризисов, а также получения четких гарантий от поставщиков и транзитных стран относительно беспрерывных поставок. На январском саммите Евросоюза было решено к концу 2009 года  подготовить специальный план по энергетической эффективности Евросоюза [54]. Главы государств и правительств ЕС подчеркнули задачу диверсификации источников энергии и путей их поставок в Евросоюз. При этом саммит обязал Еврокомиссию до конца текущего года представить конкретные предложения по развитию южного энергетического коридора с доступом к природному газу из региона Каспийского моря. Так, было решено форсировать строительство газопровода “Набукко”. Из общей суммы в 5 миллиардов евро на данный проект было ассигновано 200 миллионов евро на 2009-2010 гг. [54].

Вместе  с  тем,  необходимо  отметить различное отношение к проблеме газового  кризиса  внутри  ЕС.  Если   германское  руководство  говорило  о  необходимости форсировать  проект “Северный поток”, то польское руководство говорило о необходимости полностью избавиться от  зависимости от России.

Во-вторых, стало очевидно, что новое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ И Евросоюзом не обойдется без пункта об энергетической безопасности.  С инициативой о внесении такого пункта в новый договор выступила канцлер Германии Ангела Меркель.  “Мы должны настоять на подписании энергетической главы в базовом соглашении России и ЕС о партнерстве”, - заявила А. Меркель. “Это даст нашим энергетическим поставщикам, работающим в России, необходимую законную безопасность для развития и использования российских газовых резервов”, — продолжает канцлер Германии [55].  Таким образом, Берлин демонстрирует, что, несмотря на готовность сотрудничать в сфере строительства нового газопровода, сегодня важнейшей задачей является наличие четких гарантий о недопущении повторения подобного рода конфликтов.

В-третьих, в ходе январского кризиса еще раз проявились позиции США и Евросоюз относительно энергетической монополии России. Обе стороны показали, что  не заинтересованы в наличии монопольного поставщика энергоресурсов и стремятся к диверсификации поставок энергоносителей, а также путей их транзита. Потому они объективно против минимизации транзитной роли Украины и перехода газотранспортной инфраструктуры страны под контроль России. Подтверждением данного тезиса может служить проведение в марте 2009 г. в Брюсселе международной инвестиционной конференции, посвященной вопросам модернизации украинской газотранспортной системы. Украинско-европейские договоренности без полноценного участия России как основного поставщика газа вызвали довольно резкую реакцию российских властей. Российская делегация, которая также принимала участие в конференции, покинула ее в знак протеста того, что РФ была практически исключена из процесса обсуждения. В декларации, подписанной по итогам конференции, Россия вообще не упоминалась как стратегический партнер и поставщик газа ЕС, при этом в документе говорится о газовой торговле и газовом транзите через территорию Украины [56]. Согласно этой декларации, Украина взяла на себя обязательства обеспечить независимость оператора по транзиту газа, обеспечить прозрачность и открытость для инвесторов по модернизации газотранспортной системы и предоставить равный доступ к соответствующей финансовой и технической информации, а также обеспечить контроль над полученными на модернизацию газотранспортными путями. Реформу газового сектора Украина должна завершить до конца 2011 года, что будет отражено в соглашении об ассоциации между Украиной и ЕС, а также в соглашении о присоединении Украины к энергетическому сообществу [56].  Комментируя принятую подписанную Киевом и Брюсселем декларацию, премьер-министр РФ  В.В.Путин  подчеркнул, что обсуждать вопросы увеличения прокачки газа через территорию Украины без основного поставщика, то есть России, просто несерьезно и предложил вернуться к вопросу создания международного консорциума и аренды газотранспортной системы Украины с участием российских, европейских и украинских компаний. Россия предлагает Евросоюзу и Украине заключить трехстороннее политическое соглашение о модернизации. Однако при дальнейшем игнорировании интересов России в данном вопросе, Путин высказался за пересмотр отношений с ЕС [56].