Организация делопроизводства с обращениями граждан

В 1869 году в Своде  Военных Постановлений было особо  оговорено, что «делопроизводство  по частным просьбам», поступающим  на имя военного министра, поручается лицам из числа состоящих в  распоряжении самого министра. Круг обязанностей этих лиц явился своего рода основой  для образования Особой комиссии, позже выросшей в Особую канцелярию для приема посетителей и разбора  просьб, подаваемых военному министру.

Комиссия занималась в основном жалобами на неправильное назначение дополнительно выделяемых от ведомств или предприятий эмеритальных пенсий или неправильный отказ в  назначении таких пенсий, а также  вопросами, касающимися гербового  сбора, назначения единовременных пособий, наград и милостей [10].

До 1905 года прошения подавались строго по сословному признаку. В соответствии с Указом императора Николая II от 18 февраля 1905 года право  подачи прошений было предоставлено  всем гражданам России [5, с.85-87]. Вместе с тем, в отличие от других политических прав и свобод подданных Российской империи, право на обращение еще  не стало их конституционным правом, поскольку в тексте Основных государственных  законов, утвержденных императором 22 апреля 1906 года оно не было закреплено. [7, с. 9]

Октябрьская революция 1917 года повлекла за собой значительные изменения в системе работы с  обращениями граждан. В частности, была отменена такая разновидность  документа, как прошение. В практику документирования вошли новые виды документов, отражавшие специфику революционных преобразований, например «заявление», выражающие право «заявлять», а не «покорнейше просить». [4, с. 44]

После Октябрьской  революции все ранее действовавшие  правила по работе с прошениями были отменены. [7, с. 9]

В послереволюционный период институт обращений по инстанциям реализовывался в различных формах. К примеру, его выражением стали  «ходоки к Ленину», обеспечивавшие в свое время высшему руководству  обратную связь с населением [10].

Работа с обращениями  граждан в 20-е годы XX века велась следующим образом. Поступающие  обращении должны были вскрывать  проявления бюрократизма и привлекать к борьбе с ними органы партийно-государственного контроля. Большинство жалоб не относились к указанным вопросам об устранении неполадок в работе госаппарата, как рассчитывали инициаторы данного  органа. Поэтому несмотря на отдельные  достижения в работе Бюро жалоб оставалось много нерешенных вопросов, перед  Бюро ставились новые задачи. Процесс  их становления и перестройки  растянулся на несколько лет. В 1924 г. даже вставал вопрос ликвидации Бюро жалоб при Народном комиссариате рабоче-крестьянской инспекции СССР (далее НК РКИ).

Порядок работы местных бюро жалоб в каждой республики определялся особо. В 1921 г. были подготовлены циркулярные письма Президиума Верховного Центрального исполнительного комитета о порядке подачи жалоб и заявлений, в которых более точно и  конкретно определяются права и  обязанности Бюро жалоб, в том  числе и местных. В сентябре 1921 г. на имя заведующего Бюро жалоб  при НК РКИ БССР поступила докладная  записка заведующего Бюро жалоб  НК РКИ СССР с проектом Положения  о Центральном и Местных Бюро жалоб РКИ Белоруссии. На его основании  в 1922 г. было разработано Положение  о Бюро жалоб при НК РКИ Белоруссии, а также Положение о Местных  Бюро жалоб. В 1929 г. эти положением были переработаны.

Согласно этим документам Бюро жалоб являлось самостоятельным  структурным подразделением в составе  НК РКИ БССР. Жалобы должны были приниматься  от всех без исключения граждан в  присутственные дни. Жалобы и заявления  подавались в Бюро лично и по почте, в письменном или словесной форме, все они регистрировались в журнале.

В журнале регистрации  жалоб фамилии и инициалы жалобщиков размещались в алфавитном порядке. Каждой жалобе присваивался регистрационный  номер, который являлся порядковым номером поступившей жалобы. Этот номер проставлялся вслед за фамилией. После него указывался номер дела, в котором хранились исполненные  жалоба или заявление, а также  ее порядковый номер в деле.

Устные жалобы также заносились в журнал в присутствии  заявителя, зачитывались ему и им подписывались, если он был грамотен.

Жалобы и заявления  должны были содержать точные сведения о заявителе (его фамилию, имя, отчество, адрес) и о лице или учреждении, на действие которого приносится жалоба, изложение обстоятельств дела, перечень свидетелей и доказательств, подтверждавших жалобу, если такие были. К жалобам  или заявлениям могли быть приложены  необходимые документы в подлинниках  или заверенных копиях, которые после  рассмотрения жалобы возвращались заявителю.

Большинство жалоб  оформлялось от руки на бумаге различного формата, а также на черновиках. Это  объяснялось дефицитом бумаги. Подача жалобы или заявления осуществлялась без всякой оплаты гербовым, канцелярским или простым почтовым сбором.

Рассмотрению  подлежали жалобы, в которых сообщалось о нарушениях или неисполнении декретов, распоряжений центральной власти, злоупотреблением должностных лиц, канцелярской волоките, грубом обращении с гражданами, арестах, обысках, конфискациях ревизиях имущества  граждан. Жалобы на действия частных  лиц рассмотрению Бюро не подлежали.

Жалобы могли  подаваться не только лично потерпевшим, но также лицами и учреждениями, оказавшимися свидетелями незаконных действий. Жалобщики ни в коем случае не подвергались административным репрессия (лишь в исключительных случаях).

Все жалобы и  заявления, поступающие в Бюро, должны были быть рассмотрены в 3-7-дневный  срок, если по ним не требовалось  справок и материалов из других городов. Все постановления и решения  Бюро жалоб утверждались, затем сообщались заявителям и подлежали обязательному  исполнению в сроки, устанавливаемые  Бюро. Виновные в неисполнении решений  несли ответственность в соответствии с Уголовным кодексом. Вынесенные постановления и распоряжения по жалобам могли быть обжалованы в  вышестоящие инстанции в 2-недельный  срок с того дня, когда они стали  известны жалобщику.[11, с. 14-15]

В настоящее  время право граждан на обращение  в государственные органы в Республике Беларусь закреплено конституционно и  является важным средством осуществления  и охраны прав личности и участия  граждан в управлении делами государства  и общества. Порядок рассмотрения обращений граждан регулируется широким кругом нормативных актов, основным из которых является Закон  от 6 июня 1996 года «Об обращениях граждан» (в ред. от 1 ноября 2004 г.) (далее - Закон).

Таким образом, в истории развития института  «обращений граждан» можно выделить следующие этапы: досоветский, советский, постсоветский (современный). Каждый из этих этапов имеет свои особенности  перечислить в организации работы с обращениями граждан, знание которых, необходимо для правильного понимания  сущности права граждан на обращение  как одной из несомненных ценностей  современного общества.

 
1.2 Понятие «обращения граждан», их классификация

Как отмечается в научной литературе, термин «обращение»  носит обобщающий, собирательный  характер. Обращения содержат различную  информацию, не совпадают по общественной и юридической направленности, и  влекут разные правовые последствия.

Собирательный характер термина «обращение» воспринял  и белорусский законодатель. [7, с. 9] В соответствии со статьей 1 Закона обращение – индивидуальное или коллективное предложение, заявление, жалоба гражданина (граждан) в государственный орган, иную организацию (должностному лицу), изложенные в устной или письменной форме [1].

Актуальным является вопрос о возможности подачи обращений  в интересах третьих лиц. Так, одни ученые, в частности Л.И. Ратнер, признают такую возможность. Другие (П.И. Кононов), исходя из принципа уважения и недопустимости вторжении в личные права и свободы личности, отрицают. Третьи (например, Л.И. Иванова) считают, что такие обращения возможны, но только в случаях, прямо установленных в законодательстве. Согласно статье 4 Закона граждане вправе обращаться в государственные органы и иные организации лично или через своего представителя. В силу статьи 7 Закона одним из оснований оставления обращения без рассмотрения является неприложение к письменному обращению документов, подтверждающих полномочия лиц, которые обращаются от имени других граждан. Следовательно, наш законодатель закрепляет второй подход. Представляется, что в некоторых случаях подавать обращения в интересах третьих лиц не только возможно, но и необходимо. Так, в главе 11 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь 1999 года прямо закреплено право государственных органов, юридических лиц и граждан от собственного имени защищать права других лиц, но только в случаях, указанных в законодательстве.

Дискуссионным в науке является также вопрос о круге адресатов, которым могут  направляться обращения. Л.И. Иванова  называет в качестве таковых только органы исполнительной власти. Статья 40 Конституции Республики Беларусь закрепляет возможность обращаться во все государственные органы, а  в статье 1 Закона в качестве возможных  адресатов называются также «иные  организации (должностные лица)». М.А. Миронов полагает, что обращения  могут направляться лишь в те органы, которые прямо указаны в Конституции. А.Г. Тиковенко допускает возможность расширения круга адресатов обращений в Законе. Более обоснованной представляется вторая позиция. Ведь никаких запретов относительно расширения в законодательстве закрепленных в Основном Законе прав действующее законодательство не содержит.

Таким образом, под обращением граждан следует  понимать форму взаимодействия гражданина (граждан), индивидуального предпринимателя, юридического лица с государственными органами или иными организациями (должностными лицами), направленную на приобретение, реализацию или восстановление и защиту своих прав, свобод и  законных интересов, а в случаях, указанных в законодательстве, прав, свобод и законных интересов иных лиц а также на совершенствование  государственного управления. [7, с. 9-10]

Актуальным является также вопрос о видах обращений. Многообразие обращений граждан  обуславливает их разделение по различным  основаниям: 1) по содержанию; 2) по срокам рассмотрения; 3) по срокам давности; 4) по характеру обращений; 5) по форме  обращения; 6) по количеству обращения  в тот или иной орган; 7) по количеству авторов обращения; 8) по инстанции, уполномоченной рассматривать обращение; 9) по установленному порядку рассмотрения обращений граждан. Под содержанием  обращения следует понимать сведения, заключенные в нем, а также  цель, которую преследует автор, подавая  обращение. В зависимости от содержания статья 1 Закона закрепляет такие виды обращений, как предложение, заявление  и жалоба. [8, с. 38].

Предложение –  рекомендации по улучшению деятельности государственных органов, иных организаций (должностных лиц), совершенствованию  правового регулирования отношений  в государственной и общественной жизни, решению вопросов экономической, политической, социальной и других сфер деятельности государства и  общества.

Заявление –  ходатайство о реализации прав, свобод и (или) законных интересов гражданина (граждан), не связанных с их нарушением.

Жалоба –  требование о восстановлении прав, свобод и (или) законных интересов гражданина (граждан), нарушенных действиями (бездействием) должностных лиц государственных  органов, иных организаций или граждан [1].

Необходимо обратить внимание, что заявление порой  ошибочно приравнивают к жалобам. Жалобой  считается лишь то обращение, в котором  содержится информация о нарушении  личных прав обратившегося или иных конкретных лиц.

Разновидностями обращений граждан, которые не нашли  отражения в Законе, являются отзывы и запросы юридического (неюридического) характера.

Отзывы (отклики) – это обращения граждан, содержащие личное мнение, оценку проектов законодательных  актов, публикаций газет, журналов, радиопередач.

Запросы юридического (неюридического) характера – это  обращения граждан в государственные  органы, общественные предприятия по предоставлению сведений и разъяснений  об их правах или обязанностях отдельных  органов, учреждений, организаций, предприятий  и должностных лиц по различным  вопросам. [4, с. 42]

Кроме названных  видов обращений граждан белорусскому законодательству известны также такие  виды обращений, как замечание и  ходатайство.

Систематическое толкование нормативных правовых актов  позволяет предположить следующие  дефиниции данных понятий: замечание  сообщение о нарушении законодательства, о недостатках в работе государственных  органов, иных организаций (должностных  лиц) либо критика указанных органов, организаций (должностных лиц); ходатайство - письменная просьба лица о признании  за ним определенного статуса, прав и свобод в случаях, прямо указанных  в законодательстве Республики Беларусь.

Обращения граждан  по срокам рассмотрения подразделяются на подлежащие рассмотрению в соответствии с общими сроками и подлежащие рассмотрению в соответствии со специальными сроками.

Общие сроки  рассмотрения обращений граждан  закреплены в статье 10 Закона. Специальные  сроки рассмотрения обращений граждан  предусмотрены Декретом Президента Республики Беларусь от 14 января 2005 года № 2 «О совершенствовании работы с  населением» (далее - Декрет № 2) и Директивой Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 года № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» (далее - Директива  № 2). Подразделяются обращения и  по сроку давности (сроку, в течение  которого граждане могут направлять их в государственные органы). Так, в силу статьи 8 Закона направление  гражданами предложений и заявлений  сроком не ограничено. К этой же группе следует отнести замечания и  предложения, изложенные в книге  замечаний а предложений, так  как Декрет № 2 не содержит каких-либо ограничений по данному признаку.