Современная национальная политика РФ

    Этот  уникальный потенциал всегда учитывается  при принятии основных законодательных актов. Только за последние годы был принят ряд республиканских законов и нормативных правовых актов, регулирующих межнациональные отношения и создающих механизмы реализации конституционных прав граждан на свободное развитие своих языков и культуры. В их числе – законы о государственных языках республики, об образовании, национально-культурных объединениях, музеях, творческих союзах, библиотечном деле и другие. Закон «О государственных языках Республики Башкортостан» русский язык наряду с башкирским языком объявляет государственным, но этот же закон гарантирует государственную поддержку языков всех народов, проживающих на территории республики.

    Особенно  крупные шаги, имеющие общероссийское значение, достигнуты в развитии народного образования. В школах республики организовано изучение 15 родных языков с охватом до двух третьей учащихся. Из 12 украинских школ, открытых в России, 9 школ действуют на территории Башкортостана. Высшие и средние профессиональные учебные заведения готовят учителей родных языков для наиболее многочисленных этносов. Действует 11 башкирских, русских и татарских государственных театров, 30 филармонических коллективов, работающих на башкирском, русском, татарском, чувашском и марийском языках, свыше 100 народных хоров, вокальных и фольклорных ансамблей, представляющих культуру десятков народов республики.

    На  восьми языках издаются газеты и журнал, на семи – ведутся постоянные передачи телевидения и радио.

    Таким образом, эффективное правовое регулирование имеет крайне важное значение в формировании стабильной государственной национальной политики. 
 
 
 
 
 
 

    2. Национальная политика  в регионах России

    Возможны  два альтернативных подхода к  национальной политике. Согласно первому, «антидискриминационному», представителям этнических меньшинств должны быть обеспечены все права и свободы человека и гражданина наравне с представителями большинства; отсутствие дискриминации меньшинств – необходимое и достаточное условие обеспечения их равенства. Согласно второму подходу, «преференциальному», меньшинства нуждаются в специальной защите прав в различных сферах в связи с тем, что они а) имеют специфические потребности; б) не имеют возможности реализовать свои потребности без поддержки большинства.

    Можно, обсуждать, какой подход более продуктивен в специфических российских условиях, однако вне сомнений в федеральном законодательстве зафиксирован второй подход: Российская Федерация присоединилась к ряду международных документов, декларирующим права национальных или этнических, религиозных и языковых меньшинств. На местах, однако, реализуются оба подхода.

    Существует  несколько фактов подталкивающих регионы  к активизации национальной политики.

    Первый. Самоустранение федерального центра, вопросы национальной политики фактически отданы на откуп регионам. Национальная политика децентрализуется, ее основными авторами становятся органы государственной власти регионов, в меньшей мере – органы местного самоуправления, организации «третьего сектора».

    Второй. Повсеместный рост этнофобий и ксенофобий. Ксенофобские настроения сегодня разделяет большинство населения России.

    Третий. Трансформация миграционной политики России. До последнего времени регионы решали проблемы напряженности между местным населением и мигрантами, посредством региональных миграционных программ. Сейчас они лишены этого инструмента, т. к. финансирование данных программ из федерального бюджета прекращено. Централизация миграционной политики побуждает региональные власти переориентироваться на инструменты косвенного регулирования миграции, в том числе и в рамках программ национальной политики.

    Однако  важнейшим мотивом обращения  региональных властей к вопросам национальной политики является их ответственность  за положение на местах, так как  основной их задачей является сохранение социально – политической стабильности.

    Но  пути к этой стабильности чрезвычайно  различаются. В результате сформировались четыре модели политики к меньшинствам.

    Первая. Политика отчужденность. Власти таких  регионов полагают, что сама постановка вопроса о проблемах национальных, этнических меньшинств, провоцирует межэтническую напряженность (Воронежская, тульская области, другие регионы центральной России, Амурская, Иркутская, Нижегородская, Пензенская области),

    Вторая. Политика конфронтации с отдельными меньшинствами. Этот путь избрал ряд регионов юга России, где сильны позиции казачества, антимигрантские и антикавказские настроения (например, Краснодарский край).

    Третья. Политика балансирования, компромисса  между общественным мнением, настроенным  против меньшинств, и защитой их прав.

    Четвертая. Политика конструктивного сотрудничества с этническими меньшинствами (наиболее активна в регионах Поволжского  федерального округа).

    Территории, в которых реализуются первые две модели национальной политики, опираются на «антидискриминационный» подход, регионы, избравшие курс на сотрудничество с меньшинствами и защиту их прав в своей практической деятельности, - на концепцию «преференций» меньшинствам.

    В субъектах федерации накоплен большой  позитивный опыт проведения национальной политики.

    Национальная  политика основывается на четырех основах: законодательной базе, ее институциональном  обеспечении, механизмах реализации и  финансовых ресурсах. Правовые основы национальной политики – недостаточный, но крайне необходимый ее компонент.

    Права этнических меньшинств регламентируются учредительными документами, законами и иными нормативными и правовыми  актами субъектов Федерации. Как  правило, в учредительных документах субъектов Федерации воспроизводятся  соответствующие нормы Конституции России, посвященные национальным меньшинствам, коренным малочисленным народам и этническим общностям. Встречаются и исключения: в Уставе Хабаровского края имеется специальная статья «Гарантии прав национальных меньшинств».

    Комплексные законы, регламентирующие права меньшинств, в регионах отсутствуют. С известной условностью, к таковым можно отнести закон «О национальных отношениях на территории Волгоградской области», а также «О национально-культурной автономии» (Республика Коми) и «О национально-культур6ных автономиях в Республике Татарстан».

    Основной  пласт законов субъектов Федерации, регулирующих права меньшинств в  конкретных сферах – законы о языках, о культуре, об образовании, об административно  – территориальном устройстве, о  местном самоуправлении, о связях с соотечественниками за рубежом, с диаспорой.

    Различия  в подходах к правам меньшинств можно  проиллюстрировать на примере законов  о языке и об образовании –  тех сферах, где обеспечение прав меньшинств воспринимается крайне болезненно. В ряде республиканских законов о языках допускается возможность использования в официальных сферах языка этнических меньшинств в районах их компактного проживания – Республики Башкортостан, Удмуртская.

    В республиканских законах об образовании, особенно принятых в последнее время, оговаривается возможность получения образования на языках национальных меньшинств. В Законе Республики Адыгея «Об образовании» декларируется, что «для компактно проживающих национальных групп в государственных образовательных учреждениях создаются группы, классы и факультативы в целях изучения и совершенствования ими родного языка. Органы государственной власти Республики Адыгея оказывают содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках национальных групп, проживающих в республике»⁵. Напротив, в Ставропольском крае действует Закон «Об образовании», согласно которому обучение и воспитание в крае ведется исключительно на русском языке; иной язык обучения и воспитания определяется в порядке и на условиях, установленных федеральным законодательством⁶.

    Особый  интерес представляют законы субъектов  Федерации, которые утверждаются региональные программы национальной политики. Законодательное  утверждение этих программ резко  повышает их действенность: принятие программ политики подзаконными актами не позволяет законодательной власти контролировать ход их реализации, отстраняет их  от финансовых рычагов и создает проблемы с транспарентностью национальной политики – возникают серьезные сложности с финансированием ее мероприятий отдельной строкой регионального бюджета.

    Практика  законодательного оформления принятия региональных программ ширится: среди  регионов, программы, регулирующие те или иные права меньшинств, принимаются  законами Кабардино–Балкарской, коми, Удмуртской, Краснодарском крае, Амурской, Оренбургской, Пермской, Ростовской, Самарской, Саратовской, Томской и Тульской областях.

    Большинство региональных нормативных правовых актов, которыми регламентируются права  меньшинств, - подзаконные акты. Подзаконными актами принимаются: концепции национальной политики, развития национальной школы, образования, государственно–конфессиональных отношений; целевые программы национальной политики, национальных языков и культур, образования, специальные региональные программы, затрагивающие интересы национальных меньшинств (миграционные, борьбы с преступностью и т. д.); решения об образовании структур, ведающих вопросами национальной политики в органах государственной власти регионов, о конкретных мерах поддержки меньшинств и др.

    Особый  интерес представляют концепции  региональной национальной политики, артикулирующие цели, задачи и приоритеты, а также инструменты реализации этнорегиональной политики.

    Иногда  принятие концепций – дань своеобразной политической моде. Но в ряде регионов концепции национальной политики – реально работающие документы.

    Ввиду этого, наиболее значимыми являются три вида региональных нормативных  правовых актов: комплексные региональные законы о национальной политики; законы об утверждении программ национальной политики; концепции региональной национальной политики.

    Основным  инструментом агрегации целей, задач, приоритетов и механизмов реализации этнорегиональной политики стали региональные программы национальной политики.

    В регионах разрабатываются и реализуются два типа программ национальной политики: комплексные региональные программы, охватывающие все сферы национальной политики и специальные региональные программы, ориентированные на определенные сферы (образование, языки, культура, развитие политической и правовой культуры, патриотическое воспитание, связи с соотечественниками и др.).

    Можно выделить три модели реализации региональной программы национальной политики: в  одних регионах сделали ставку на комплексную программу, охватывающую практически все направления национальной политики, в других – на спектр специальных программ, в третьих – на сочетание комплексной и специальных программ.

    Субъекты  Федерации, ранее других осознавшие важность и необходимость региональной национальной политики, изначально отдали предпочтение комплексным целевым программам: такие программы реализуются в Пермской области с 1993 года, в Оренбургской и Самарской областях – с 1994 года. И по сей день, целевые комплексные программы в этих областях являются практически единственным инструментом национальной политики.

    В ряде регионов отдают предпочтение специальным  программам, что оправдано, когда  они покрывают значительный спектр мероприятий в области национальной политики. В Кабардино-Балкарской Республике, например, в настоящее время реализуется пять среднесрочных специальных программ (развития языков, образования, культуры, толерантности, поддержки соотечественников), в Астраханской области – четыре (культуры и культурного наследия, образования, профессионального образования, толерантности).

    Однако  в большинстве субъектов Федерации  предпочитают сочетать комплексные  и специальные программы. В некоторых  регионах добились успехов как в  разработке первых так и вторых: при наличии неплохих комплексных  программ. При всем уважению к выбору регионов, предпочтительней выглядит подход, когда все мероприятии национальной региональной политики разрабатываются, реализуются и контролируются в комплексе – в рамках единой целевой программы.