Правотворчество

Верховенство законов - одно из необходимых условий существования  правового государства, каким Россия объявлена в ст. 1 Конституции 1993г. Для соблюдения этого требования необходимо, однако, четкое закрепление  круга вопросов, которые должны регламентироваться только законами, а не подзаконными актами, включая указы Президента РФ. Попытка законодательного урегулирования этого вопроса была предпринята  в ходе подготовки проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах  Российской Федерации», прошедшего несколько  лет назад первое чтение в Государственной  Думе, но не принятого до сих пор. Предлагается регулировать только законами:¹¹ Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика//Под ред. А.В.Гайды, М.Ф.Казанцева, К.В.Киселева, В.Н.Руденко. Екатеринбург. 2001 С. 146-148

- основные права,  свободы и обязанности человека  и гражданина, способы их охраны, юридическую ответственность и  иные меры принуждения по отношению  к гражданам;

- общие вопросы  федеративных отношении в РФ;

- порядок выборов  Президента РФ и Государственной  Думы, формирования Совета Федерации,  их правовой статус;

- основные принципы  организации, формирования и деятельности  органов законодательной, исполнительной  и судебной власти;

- порядок ратификации  и денонсации международных договоров  РФ;

- правовые основы  экономического, социального и экологического  развития России;

- правовое положение  партий и иных общественных  объединений;

- правовой статус  СМИ;

- порядок формирования  и расходования федерального  бюджета;

- федеральные налоги  и сборы;

- общие вопросы  национальной безопасности РФ;

- порядок введения  чрезвычайного и военного положения;

- уголовную ответственность  и уголовный процесс, порядок  исполнения уголовных наказаний;

- судоустройство, прокурорский  надзор, положение об адвокатуре.

Все другие (кроме  законов) нормативные правовые акты должны приниматься в соответствии с законами и в рамках полномочий издавшего их органа. Указы Президента РФ не должны противоречить Конституции  РФ и федеральным законам. Подзаконными являются, разумеется, и постановления  Правительства РФ. Они должны соответствовать  не только федеральным законам, но и  указам Президента РФ.

Особым видом правотворчества  является систематизация нормативных  правовых актов, т.е. приведение их в  упорядоченную совокупность, систему. Необходимость в проведении такого рода работ обусловлена как множественностью актов, издающихся правотворческими органами, так и быстрыми изменениями, которым  в современных условиях подвержена система законодательства.

Основными видами систематизации являются: учет нормативных правовых актов, их инкорпорация, консолидация и кодификация. Основной задачей  учета является сбор и поддержание  нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Учет нормативных  правовых актов осуществляется как  на бумажных (карточки), так и на машиночитаемых носителях.

Систематизация нормативных  правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании  разного рода сборников (собраний) таких  актов. Такие собрания могут быть официальными, официозными и неофициальными. Собрание признается официальным, если правотворческий орган сам подготовил и издал, либо утвердил собрание, подготовленное другим органом. Разновидностью систематического официального собрания законодательства является свод законов - инкорпорированное  издание нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти. Официозным считаются собрания, которые готовятся по поручению  правотворческого органа, например министерством  юстиции, но издаются без его официального одобрения. Неофициальные сборники издаются по собственной инициативе издательствами и научными учреждениями.

Консолидацией называется такой вид систематизации, когда  множество нормативных актов  сводится в один укрупненный акт, полностью заменяющий вошедшие в  него акты.

В отличие от консолидации кодификация предполагает коренную переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта (основ законодательства, кодекса, устава, положения и т.д.). Кодификация осуществляется только в официальном порядке уполномоченными на то государственными органами. В СССР процесс правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере начинался обычно с принятия такого вида кодификационного акта, как Основы законодательства. На базе Основ разрабатывались республиканские кодексы.¹¹ Общая теория права и государства: Учебник/Под ред. В.В.Лазарева. М. 2000 С. 246-247

В Российской Федерации  Основы как вид кодификационного акта сохранились по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов (культура, нотариат, здравоохранение и др.).

Кодекс - кодификационный  сводный крупный акт, детально регулирующий определенную область (сферу) общественных отношений. В виде общего правила  нормы кодекса достаточно детально регулируют соответствующие отношения, что делает подчас излишним их конкретизацию  в других законах и подзаконных  актах.

К числу кодификационных  актов относятся также уставы и положения. Устав - это кодификационный  акт, регулирующий ту или иную сферу  деятельности, например в области  транспорта. Положение - это нормативный  правовой акт, подробно регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся статуса либо организации деятельности отдельных субъектов права (государственных  органов, учреждений, организаций).

2.2 Стадии и структура  правотворческого  процесса

Право, как любое  социальное явление, имеет свою функцию. Рожденное общественными отношениями, т.е. определенными социальными связями, которые по своей природе хаотичны, право естественно выступает  определенным фактором стабильности. Отсюда с очевидностью вытекает тот  факт, что для нормального функционирования общества необходим регулятор, который  поддерживал бы определенный порядок  в разрозненных общественных отношениях и обеспечивал их взаимосвязь  и взаимодействие. Таким регулятором, на наш взгляд, является право. Выполняя функцию стабилизации общественных отношений, оно в то же время выступает  связующим звеном между государством и обществом, позволяя им взаимодействовать друг на друга.

Обращаясь к проблеме социальной обусловленности правовых явлений, ученые вводят в оборот науки  понятие "факторный анализ". При  этом отмечается, что социальная эффективность  реализации права зависит от полноты  и точности выявления, изменения  и учета факторов, отражающих потребности  в правовой регламентации. Это указывает  на важную взаимосвязь, на общественную обусловленность правовых норм, первичность  экономических и иных общественных отношений по сравнению с правовыми  нормами.

Имре считает, "что общество в определенный момент своего развития с неизбежностью приходит к необходимости посредством общего правила внести порядок и устойчивость в повторяющиеся общественные отношения. Здесь, возникает вопрос, все ли отношения могут быть урегулированы государством через право? Правовая деятельность государства в этой связи может быть названа трансформирующей деятельностью: экономические и иные общественные отношения она преобразует в правовые отношения, которые затем фиксируются в правовых нормах."

С точки зрения некоторых  авторов, сфера правового регулирования - это то социальное пространство, которое  подвержено действию права.

- сфера возможного /потенциально/ регулирования;

- сфера необходимого  регулирования;

- сфера законодательного  регулирования;

- сфера правореализующего регулирования.

Границы государственного воздействия могут быть рассмотрены  с двух сторон: его возможности  и его необходимости. Верхний  предел правового регулирования  общественных отношений является пределом возможного. Отношения, находящиеся  за ним, находятся вне досягаемости государственной власти, и регулируются иными, не правовыми нормами /природные  факторы, закономерности общественного  развития, уровень экономики и  т.д./.

Нижняя граница /необходимость  вмешательства/ определяется важностью  для государства тех или иных общественных отношений. Этот предел является наиболее шатким. Существует множество  общественных отношений, эффективность  которых поддерживается путем саморегуляции, посредством взаимодействия норм морали, обычаев и других не правовых регуляторов. Следует иметь в виду, что нарушение государством границ, пределов правового регулирования приводит, в конечном счете, к нарушению эквивалентного характера отношений, равенства их участников.

Говоря о правотворческой  деятельности государства, следует  обратить внимание на то, что она  является частью процесса правообразования. Характеризуя этот процесс, следует отметить, что есть, прежде всего, перевод объективных законов общественного развития на язык решений, облеченный в соответствующую юридическую форму. «Обычно сложившаяся в жизни норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, пишет В.Н.Кудрявцев,- что уже оправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения».

Закономерно было бы рассматривать правотворчество  как часть процесса правообразования. Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Говоря о право творчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих общественных отношений, направление и характер регулирования.

Существуют факторы, которые оказывают воздействие  на формирование права и которые  находятся вне каждого отдельного закона и предшествуют ему. Есть некий  источник, лежащий вне понятийного  права, как совокупность факторов, которые, будучи внешними, по отношению к  правовой деятельности, ориентируют, не ограничивая деятельность законодателя определенными рамками, придают  ей научный характер. "Комплексный  подход к правотворчеству требует  развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него - к  правовым нормам," - считает А. Нашиц. Правотворчество - основное, начальное звено механизма правового регулирования. Оно начинается тогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы. Согласно традиционной точке зрения, правотворчество - это деятельность государства, направленная на создание юридических норм. Р.Лукич определяет "правотворчество как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами и методами." В этом случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная деятельность человеческого разума, т.к. она так или иначе, направлена на создание юридических законов. По определению А.С.Пиголкина правотворческий процесс представляет собой "порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер".

На основании изложенного  попытаемся дать определение правотворчества. На мой взгляд, это организационно-оформленная  деятельность государства по возведению, закона государственной воли путем  выявления потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений  и создания в соответствии с потребностями  новых правовых норм, замена и отмена действующих.

Любой процесс, в том  числе, и правотворческий, протекает  в определенных формах и может  быть разбит на стадии /этапы/.

Становление правовой системы - это длительный процесс, который  происходит поступательно, т.е. через  создание отдельных нормативных  актов. Нормативный акт - это завершающее  звено и непосредственный результат  правотворческой деятельности. Соответственно, правотворческий процесс есть порядок  последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается  новый элемент.