Право на предвыборную агитацию

     — мобилизация избирательного корпуса  на решение актуальных общественных задач. Разъясняя гражданам собственные  программы, убеждая людей в необходимости  принятия и поддержки определенных политических ценностей и целей, указывая пути их реализации, партии и  отдельные депутаты тем самым  мобилизуют широкие слои населения  и общественное мнение на важные для  страны политические действия;

     — политическая социализация населения, развитие его политического сознания и политического участия. В ходе избирательного процесса граждане особенно интенсивно усваивают политические ценности и нормы, приобретают политические навыки и опыт. В это время резко  расширяется поток политической информации и пропаганды, активизируется разнообразная политико-образовательная  работа, концентрируется внимание людей  на актуальных политических проблемах  и альтернативных путях их решения. Широкие слои активистов непосредственно  включаются в пропагандистско-агитационную и организационную работу партий и отдельных депутатов. Делая  выбор, избиратели в большей или  меньшей степени отождествляют  себя с определенными политическими  силами. Все это повышает их политическую ангажированность и активность;

     — рекрутирование политической элиты. Выборы — важнейший канал вхождения  граждан в состав политической элиты, делания политической карьеры, утверждения  и заката политических лидеров. В  результате выборов обновляется  состав правящей и оппозиционной  элит, изменяется политический вес  партий и их представителей;

     — генерирование обновления общества посредством конкурентной борьбы альтернативных политических программ. Выборы — это  своеобразное окно, открытое для упорядоченных, институциализированных влияний на государство и общество. Они дают возможность различным политическим силам представить собственное  видение общественных проблем и  выдвинуть программы их решения. Тем самым стимулируется поиск  оптимальных путей развития, обеспечивается конкурентный отбор политических ценностей  и альтернатив, создаются благоприятные  возможности для преодоления  неэффективной политики и утверждения  новых, жизнеспособных идей и политических платформ;

       — конституирование эффективной  оппозиции и ее подготовка  к выполнению функций политического  руководства. Эффективность оппозиции  предполагает выполнение ею функций  критики и контроля за правительством, а также способность к выработке  альтернативной политики. Выборы, побуждая  различные политические силы  к открытому сопоставлению своих  программ, компромиссам и коалициям,  способствуют консолидации оппозиции.  Кроме того, будучи представленной  в результате выборов в парламенте, а не­редко и возглавляя правительства  в субъектах федерации, оппозиция  подготавливается к ответственному  и компетентному руководству  государством после прихода к  власти.

     Вышеназванные функции выборы выполняют лишь в  том случае, если сами они организованы демократически. Выборы изначально призваны служить демократии, неразрывно связаны  с ее общей концепцией и ценностями. Их главное социальное назначение —  адекватно отражая мнение и волю граждан, обеспечить представительство  основных общественных групп в органах  власти, а также сформировать эффективное  правительство. 
 
 

     Правовые  аспекты проведения предвыборной агитации. 

     Отметим ключевые элементы приведенного выше определения предвыборной агитации.

     Во-первых, агитация - это деятельность. Нет  нужды обращаться к толковому  словарю, чтобы понять, что под  деятельностью можно понимать все  что угодно, кроме бездеятельности. Воспользовавшись методом исключения, применение которого не редкость при  обсуждении вопросов агитации, можно  сказать, что предвыборной агитацией  будет признано все, для чего предпринимались  какие-либо действия соответствующим  субъектом. Следовательно, если данный субъект никаких действий не предпринимал или отсутствуют доказательства совершения им каких-либо действий, то не может идти речи о его ответственности  за возможные правонарушения.

     На  практике все выглядит несколько  иначе. Избирательные комиссии и  даже суды для применения санкций  за избирательное правонарушение нередко  считают достаточными сведения, приведенные  в поданных жалобах, не утруждая себя поиском доказательств совершения тем или иным кандидатом противоправных действий. Это способствует применению предвыборными штабами провокаций против конкурентов. Например, распространяются листовки с выходными данными  оппонентов в период, когда предвыборная агитация запрещена, или в местах, где запрещена предвыборная агитация.

     Во-вторых, в определении указаны субъекты предвыборной агитации, к которым  относятся: граждане Российской Федерации, кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, общественные объединения. В соответствии с определением деятельность иных субъектов не может  быть признана законной агитацией и  должна рассматриваться в качестве иной деятельности. С кандидатами, избирательными объединениями и избирательными блоками ситуация более или менее  ясна. Агитация для них - основное средство воздействия на избирателей. Что касается граждан Российской Федерации, то включение этой категории в число субъектов предвыборной агитации должно было, по всей видимости, подчеркнуть установленный пунктом 8 статьи 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав" запрет: "Иностранные граждане, за исключением случая, указанного в пункте 8 статьи 4 настоящего Федерального закона, лица без гражданства, иностранные юридические лица не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов (списков кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов". Необходимо отметить, что предвыборной агитацией вправе заниматься только граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет. В соответствии со статьей 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав" гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, вправе избирать, голосовать на референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях и т.д. К иным избирательным действиям следует, по всей видимости, отнести и предвыборную агитацию, и любую другую связанную с выборами деятельность.

     По  причине отсутствия в Федеральном  законе "Об основных гарантиях избирательных  прав" прямого запрета на осуществление  предвыборной агитации несовершеннолетними  многие предвыборные штабы допускали  серьезные ошибки, привлекая к  агитационной деятельности лиц, достигших 14 лет, с письменного согласия их родителей. При этом они руководствовались  статьей 26 Гражданского кодекса РФ, а также Федеральным законом "Об общественных объединениях". Последний  предусматривает возможность членства в молодежных политических общественных объединениях (а для таковых проведение предвыборной агитации - одна из основных форм деятельности) с 14 лет.

     Объясняются такие действия предвыборных штабов низкой стоимостью труда несовершеннолетних, высокой степенью готовности молодежи практически к любой работе. Подобная практика вызывала негативную ответную реакцию средств массовой информации конкурентов, внимательно отслеживавших работу противника. Кроме того, следовали соответствующие меры правоохранительных органов: несовершеннолетних задерживали, а в средствах массовой информации широко освещалось "циничное попрание основ морали и нравственности "грязными политтехнологами". При этом перед сотрудниками милиции вставал вопрос о том, по какой статье Кодекса об административных правонарушениях привлекать несовершеннолетних к ответственности. По всей видимости, применению подлежит статья 40 КоАП - проведение предвыборной агитации, агитации при проведении референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом. Хотя  прямого запрета в законе нет.

     Очевидно, что гораздо более важной в  данном случае является не административная санкция, а воздействие на общественное мнение путем демонстрации "нечистоплотности" противника, использующего труд несовершеннолетних. Однако (как всегда это бывает при  неоднозначных по своей природе PR-акциях) возможна и обратная реакция  на действия кандидата-нарушителя: избиратели убеждаются, что "даже дети на его  стороне".

     Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в своих Постановлениях, которыми утверждены инструкции о порядке  формирования и расходования денежных средств избирательных фондов, дает на редкость четкие разъяснения по данному вопросу. В соответствии с ними договоры о привлечении  граждан к выполнению работ и  оказанию услуг могут быть заключены  только с совершеннолетними гражданами Российской Федерации. Допускается  добровольное бесплатное, без привлечения  третьих лиц, выполнение совершеннолетними  гражданами Российской Федерации работ  и оказание услуг, связанных с  проведением избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. Таким образом, несовершеннолетние граждане однозначно исключены из избирательного процесса.

     Среди субъектов предвыборной агитации закон  называет также общественные объединения. В статье 5 Федерального закона "Об общественных объединениях" дается определение, а в статье 7 - организационно-правовые формы общественного объединения, причем список этих форм исчерпывающий.

     Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих  целей, указанных в уставе общественного  объединения.. Общественные объединения  могут создаваться в одной  из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности. Политические общественные объединения  создаются в виде общественных организаций (в том числе политических партий) и общественных движений. Общественным объединениям предвыборная агитация разрешена, однако представляется, что законодатель, указывая в определении предвыборной агитации общественные объединения, имел в виду именно политические объединения, деятельность которых напрямую связана  с выборами в различные органы власти. Требует уточнения роль в  избирательном процессе других субъектов: избирательных комиссий, различных  коммерческих организаций, например средств  массовой информации, и др.

     Бесспорен тот факт, что избирательные комиссии, чья компетенция определена в  законе, не вправе проводить предвыборную агитацию. Тем не менее избирательные  комиссии нередко, умышленно или  от недопонимания своей роли в  избирательном процессе игнорируя  требования правовых норм, допускают  прямые и косвенные призывы избирателей  к участию в выборах. На практике юристам приходится сталкиваться с  такими случаями, когда незадолго  до закрытия избирательных участков в день голосования члены избирательных комиссий по телефону призывают избирателей, еще не пришедших на выборы, "исполнить свой гражданский долг". А ведь это не что иное, как предвыборная агитация. Следует помнить, что высокая или низкая явка на избирательные участки бывает очень важна для того или иного кандидата. В этой ситуации может быть поставлена под сомнение беспристрастность работы избирательных комиссий. Указанные обстоятельства обусловливают необходимость включения в текст закона прямого запрета избирательным комиссиям призывать к участию в выборах. Коммерческие организации (в том числе средства массовой информации), а также религиозные организации и объединения, фонды, государственные корпорации, некоммерческие партнерства и др. не входят в число субъектов предвыборной агитации и, по логике, такую деятельность осуществлять не вправе. В какой же форме в избирательный процесс вовлечены некоторые из субъектов, которые отсутствуют в определении предвыборной агитации. Дело в том, что пункт 5 статьи 37 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав" дает четкий перечень лиц, которым запрещена предвыборная агитация. В агитации при проведении выборов и референдума не могут участвовать члены избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей или с использованием преимуществ должностного или служебного положения. Как мы уже убедились на примере несовершеннолетних, этот перечень не исчерпывающий. Получается, что часть субъектов предвыборной агитации указана в ее определении и для части субъектов она напрямую запрещена. Правовой же статус некоторых иных субъектов законом просто не определен.

     Возьмем, к примеру, средства массовой информации в период избирательной кампании. Это коммерческие организации. Их участие  в избирательных кампаниях законом  не запрещено - пункт 6 статьи 45 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав" гласит: "теле-, радиопрограммы на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание... и редакции периодических печатных изданий... участвуя в избирательных кампаниях, не вправе..." То есть законодатель допускает участие средств массовой информации в избирательных кампаниях. Но в то же время они не указаны ни в определении предвыборной агитации, ни среди субъектов, которым она запрещена. Кандидаты (избирательные объединения, избирательные блоки) заключают с ними договоры на оказание агитационных услуг, размещение агитационных материалов и т.п. Сами средства массовой информации предвыборную агитацию не ведут.

     Приходится  констатировать, что большинство  избирательных кампаний в нашей  стране проходит с нарушениями правил проведения предвыборной агитации в  СМИ. При совершении данных правонарушений физические лица должны привлекаться по статье 40.8 КоАП, а юридические - по статье 4 Федерального закона "Об административной ответственности юридических лиц  за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" (нарушение условий доступа к  СМИ и пр.). При этом на практике иногда допускаются досадные ошибки: избиркомами отклоняются жалобы на СМИ, проводящие не оплаченную из избирательного фонда агитацию, так как СМИ "по определению не являются субъектами предвыборной агитации". Остается неясным, какую же деятельность осуществляла та или иная газета или телерадиокомпания.

     Кроме того, законодатель фактически приравнивает к предвыборной агитации рекламу  в ходе избирательной кампании коммерческой и иной деятельности организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами руководящих органов  которых являются кандидаты и  пр., обязывая оплачивать ее из средств  избирательного фонда (пункт 5 статьи 45 Федерального закона "Об основных гарантиях  избирательных прав"). То есть законом  фактически признается, что предвыборная агитация может вестись коммерческими организациями в форме рекламы их хозяйственной деятельности.

     Другой  пример - инициативные группы избирателей. Каков их статус как субъектов  предвыборной агитации. Инициативная группа избирателей - это регистрируемая в установленном законом порядке  группа с персонально определенным составом ( например, ст. 33 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации"). Пункт 3 статьи 45 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав" указывает инициативные группы в  качестве субъектов предвыборной агитации: "...Инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители и иные лица и организации  не вправе при проведении агитации воздействовать на избирателей, участников референдума обещаниями". Другими  словами, законодатель допускает предвыборную агитацию и иных субъектов, не перечисленных  в ее определении. Следует отметить, что законодатель в определении  предвыборной агитации отличает побуждение к голосованию от побуждения к  участию в выборах. Под участием в выборах можно понимать как  саму агитацию, так и оказание материально-финансовой поддержки кандидатам и политическим объединениям, выполнение различных  работ и оказание услуг, связанных  с выборами.