Финансирование государственной службы

Для обеспечения единства государственной службы, в том  числе в политике оплаты труда  в Бюджетном Кодексе установлены  ограничения на размер оплаты чиновников региональных администраций дотационных  субъектов РФ. До принятия данных поправок в БК РФ чиновники глубоко дотационных  регионов, не демонстрировавших каких-либо положительных сдвигов в своем  развитии, иногда имели более высокую  зарплату, чем государственные служащие федеральных ведомств.

До недавнего времени  едва ли не единственной возможностью повышения оплаты труда для органов  исполнительной власти было использование  средств, выделенных на вакантные должности. Дело в том, что комплектация штата  в федеральных органах исполнительной власти России составляет, например, менее 90 процентов, а в некоторых случаях - менее 50 процентов. Это позволяло  при финансировании на основе штатного расписания увеличивать размеры  оплаты труда для фактически работающих гражданских служащих за счет денежных средств, приходящихся на незанятые  штатные позиции. В связи с  этим органам власти было выгодно  сохранение некоторого постоянного  количества вакансий. Однако, с 2007 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 №1459 «О дополнительных мерах

по повышению эффективности  использования средств на оплату труда работников федеральных органов  исполнительной власти» сокращение численности работников не повлечет за собой пропорциональное сокращение фонда оплаты труда государственного органа. Размер фонда оплаты труда, исчисленный на 1 января 2007 г., сохраняется на последующие годы. Ожидается, что данная мера будет способствовать сокращению численности в государственных органах в первую очередь за счет сокращения вакансий.

Расходы на приобретение предметов  снабжения и расходных материалов определяются по нормативам в расчете на одного сотрудника. Следует отметить, что нормативы, как правило, существуют только для определения ограниченного перечня расходов, например, на командировки, расходы на горюче-смазочные материалы.

Некоторые региональные администрации  используют самостоятельно разработанные  нормативы материально-технической  обеспеченности государственных служащих.

В основном, нормативы, используемые в расчетах бюджетной заявки по статье расходных материалов, определяются на базе анализа их прошлой динамики. Закупочные цены оцениваются по результатам  конкурсов, котировочным ценам. Суммы, указываемые в бюджетной заявке, как правило, корректируются финансовыми  органами в сторону уменьшения, т.е. по этим статьям происходит своеобразный торг между держателем средств и  органом-заявителем.

Расходы на приобретение оборудования и товаров длительного пользования планируются ведомствами на основании собственных оценок. В результате в финансовые органы представляется обоснование потребности в товарах длительного пользования и оборудовании, в котором потребности завышаются. Финансовый орган рассматривает заявку и определяет общий объем финансирования, который, как правило, ниже заявленного. Таким образом, и в этом случае при отсутствии объективных критериев и стимулов происходит последовательное согласование интересов сторон с учетом их административных возможностей.

Рассмотрение и согласование бюджетных заявок, так же как и их планирование, проходит в условиях информационной асимметрии. Орган власти, претендующий на средства из бюджета, обладает большей информацией о своих потребностях, чем финансовый орган, принимающий решения об ассигнованиях. Тем не менее, последний обладает более полной информацией об общих бюджетных ограничениях и, как правило, большими полномочиям в принятии окончательного решения о выделении средств. Для разрешения возникающих разногласий создаются межведомственные бюджетные комиссии, призванные согласовать интересы сторон.

Учитывая неизбежность корректировки  своих заявок в сторону понижения, органы власти зачастую завышают свои первоначальные требования. При этом для некоторых органов власти вероятность получить ассигнования в соответствии с заявкой выше, чем у других. Бюджетные заявки ведомств, осуществляющих приоритетные функции, чащеудовлетворяется в  полном объеме. При согласовании расходов фактически существует неформальный перечень приоритетов расходов. В некоторых  региональных администрациях изданы и  действуют нормативно-правовые акты, которые определяют очередность  приоритетов.

В объеме расходов на государственное  управление приоритетными считаются  расходы на оплату труда. Далее следуют  расходы на оплату договоров на поставку коммунальных услуг и услуг связи. Такие договора заключаются как  правило на несколько лет, затраты  на услуги по этим договорам являются условно-постоянными (объем расходов не зависит от изменения объемов  деятельности, количества госслужащих). Неисполнение обязательств по договорам  может привести к прекращению  предоставления услуг, без которых  деятельность ведомств может быть парализована. Запрашиваемые объемы по этим статьям  полностью включаются в бюджетные  проектировки.

Согласованные внутри правительства  бюджетные расходы на цели государственного управления включаются в проект бюджета  на очередной бюджетный период и  после его утверждения распределяются между распорядителями бюджетных  средств. В рамках утвержденного  бюджета размеры должностных  окладов и надбавок государственных  служащих периодически индексируются  с учетом уровня инфляции. Размер индексации для федеральных государственных служащих определяется единообразно на основе соответствующего указа Президента России.

3.2. Системы оценки  и оплаты труда.

Наряду с вопросами  финансирования государственной службы и обоснованием расходов на ее содержание в современных концепциях государственного управления значительное внимание уделяют  созданию систем стимулирования и индивидуальной заинтересованности государственных  служащих в качественном выполнении своих служебных обязанностей, функций  и полномочий государственных органов  в целом.

Традиционные модели бюрократии (М. Вебер) в целом не предусматривают  прямого материального стимулирования чиновника, как это имеет место  в частном секторе. Предполагается, что «классический» чиновник трудится качественно и с полной отдачей  сил. Стимулами его качественной работы являются стабильность положения, перспективы карьерного роста, признание  заслуг перед обществом, высокий  социальный статус. В классической модели, становясь чиновником, человек  принимает на себя ряд обязанностей в обмен на гарантированное материальное вознаграждение, условия стабильности и дополнительной государственной  защиты. Получаемое им вознаграждение, в отличие от заработной платы  в частном секторе, определяется не в соответствии с объемом проделанной  работы и набором профессиональных качеств, а в соответствии с занимаемым «статусом» и степенью четкости соблюдения формальных правил, установленных государственным  органом. Однако на практике эти стимулы  оказываются недостаточно эффективными. Карьерные перспективы часто  зависят от решений начальства, которое  само находится в зависимости  от политических решений. Зарплата и  социальные выплаты, как правило, ниже, чем в частном секторе. Возможность  получения высокой государственной  пенсии является, несомненно, радужной, но отдаленной перспективой, на которую  не каждый готов променять текущее  благосостояние. Граждане, выбирающие государственную службу, считают  приоритетным обладание определенным статусом, стабильность занятости, но не заработок. Однако это не означает, что размер оплаты и ее связь с трудовыми усилиями их вообще не волнуют. Успешный международный опыт показывает, что чиновники вполне восприимчивы к системам материального стимулирования. Внедрение премиальных систем, ориентированных на результаты, позволяет найти лучших специалистов на рынке труда и в достаточной степени мотивировать их.

Со второй половины ХХ века в большинстве развитых стран  в рамках проводимых реформ государственной  службы стали внедряться апробированные в бизнесе системы управления по результатам, включающие результативную оплату труда. Набор таких нетрадиционных для того времени практик вошел  в состав рецептов так называемого  «нового государственного управления» (new public management).

В силу разнообразия профессиональных традиций, законодательных основ, состояния  рынка труда, различной роли государства  в жизни общества, не существует каких-либо универсальных, единообразных  моделей и технологий «нового  государственного управления», применимых в любых странах. Однако имеются  вполне узнаваемые общие принципы и  признаки, которые объединяют управленческие модели, пришедшие из бизнеса в  государство. Первым таким признаком  является стремление построить управленческие процессы и всю деятельность исходя из конечного результата, общественно  значимых, а не внутренних бюрократических  целей. Второй отличительной чертой служит наличие элементов краткосрочной  мотивации персонала, в отличие  от традиционной для государственной  службы долгосрочной, карьерной мотивации. Третьим признаком является признание  сервисного характера функционирования государственной службы и как  следствие - открытости, независимой  оценки деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих, целесообразности участия институтов гражданского общества в формировании кадрового потенциала госслужбы. Набор  этих признаков проявляется, хотя и  с разной степенью яркости, в странах, преобразующих свою исполнительную власть с ориентацией на потребителей государственных услуг.

Практически во всех таких  странах сложился общий перечень технологий и механизмов государственной  службы, реализующий указанные признаки.

На основе вышеприведенной  таблицы можно выделить ключевые факторы, присутствующие практически  во всех рассматриваемых странах, характерные  для внедрения технологий, направленных на повышение результативности деятельности государственных служащих.

Во-первых, это постановка индивидуальных целей и задач  для государственных служащих, связанных  с целями и задачами органов власти. Измерение достижения индивидуальных целей и задач должно быть выражено показателями результативности, которые  в большинстве стран носят  преимущественно количественный характер.

Во-вторых, большое значение имеет четкое разделение полномочий и ответственности государственных  служащих, закрепленное во многих странах  в системах должностных регламентов  и результативных контрактах. Взаимосвязь  полномочий, обязательств и показателей  результативности деятельности государственных  служащих должна обеспечивать система  планирования деятельности госслужащих, которая позволяет избегать дублирования при осуществлении должностных  обязанностей, а также руководствоваться  принципом масштабируемости и иерархичности  целей и результатов.

В-третьих, внедряемые системы  оценки деятельности государственных  служащих и оплаты по результатам  должны распространяться на значительное число госслужащих и как минимум  охватывать уровень руководителей  высшего и среднего звена. При  этомоценка результативности деятельности должна быть напрямую связана с изменением условий прохождения государственной  службы и карьерным ростом чиновников, определение размеров премиальных  выплат по результатам должно происходить  дифференцировано на индивидуальной основе.

3.3. Оценка деятельности  государственных служащих

Оценка деятельности государственных  служащих используется при управлении кадровыми ресурсами, в системах оплаты труда и стимулирования, для  мониторинга и аудита эффективности  выполнения должностных обязанностей. Так, характеристики знаний, умений и  навыков специалистов позволяют  планировать программы развития кадрового потенциала, включая привлечение  новых специалистов и переподготовку работающих. Оценки результатов деятельности государственных служащих могут  учитываться при их премировании и моральном поощрении, карьерном  росте. Наконец, результативность деятельности государственных служащих при исполнении определенных должностных обязанностей и ролей дают информацию для анализа  административных процессов и подготовке предложений по их оптимизации.

При оценке деятельности государственных  служащих можно выделить следующие  факторы, на которые данная оценка может  быть направлена - это оценка эффективности  применения профессиональных знаний, умений и навыков государственными служащими в процессе работы, и  оценка результативности исполнения должностных  и служебных обязанностей.

В большинстве стран эти  виды оценки объединены в комплексную  систему -наиболее распространенным и  известным видом оценки является «оценка 360 градусов», в процессе которой  происходит оценка как профессионализма государственного служащего, так и  оценка эффективности принятых им решений  и совершенных действий. При проведении «оценки 360 градусов» разрабатываются  критерии результативности деятельности государственных служащих, на основе которых и происходит оценка следующими группами государственных служащих:

Самим государственным служащим (самооценка);

Непосредственным руководителем  оцениваемого государственного служащего;

Государственными служащими, находящимися в подчинении у оцениваемого;

Государственными служащими  других органов власти (структурных  подразделений), с которыми оцениваемый  государственный служащий осуществлял  взаимодействия;