Финансирование государственной службы

К традиционным функциям служб занятости относятся, такие как выплата пособий  по безработице, выявление свободных  рабочих мест и трудоустройство, распространение информации о вакансиях  и профессиональная ориентация, занятость  иностранных рабочих и возможности  трудоустройства в приграничных районах;

К новым  функциям, которые возникают с  изменением социально-экономической  обстановки, относят: специализированное трудоустройство (трудящиеся-инвалиды, управленческий персонал, временное  трудоустройство); профориентация; самозанятость (поощрение самостоятельных поисков  работы); содействие самозанятости, особенно в некоторых развивающихся странах; устройство на курсы профессиональной подготовки на предприятиях; помощь в  смене профессии; особые программы  содействия занятости.

На практике службы занятости выполняют лишь часть этих функций -- в зависимости  от потребностей региона и страны в целом и имеющихся ресурсов. В некоторых странах, например, в  Германии, службы занятости не только управляют средствами, направляемыми  на выплату пособий по безработице, но и занимаются распределением социальной помощи длительно безработным.

Определен статус и направления работы Федеральной  государственной службы занятости  населения. Для объективной оценки состояния рынка труда и положения  в области занятости населения  в Российской Федерации в 2001 г. была установлена форма государственной  статистической отчетности, утвержденная приказом Госкомстата России от 11 января 2001 г. №3.

В целях  выработки согласованных решений  по определению и осуществлению  политики занятости населения на федеральном, территориальных уровнях  в рамках социального партнерства  создаются координационные комитеты содействия занятости населения. Комитеты объединяют представителей объединений  профессиональных союзов, иных представительных органов работников, работодателей, органов службы занятости и других заинтересованных государственных  органов, общественных объединений, представляющих интересы граждан, особо нуждающихся  в социальной защите.

Данные  статистики свидетельствуют о повышении  эффективности работы государственных  служб занятости. По данным Министерства труда и социального развития России, последние два года количество получивших профессиональную консультацию превышает число направленных на профессиональное обучение безработных  граждан более, чем в 2,5 раза. В 1999 г. направлено на профессиональное обучение 70 % безработных, а в 2000 г. - 69 % .

Анализ  многочисленных случаев успешного  трудоустройства позволяет выделить, помимо профессиональной пригодности («хочу-могу»), дополнительные факторы, по которым можно предсказать  высокую или низкую вероятность  трудоустройства клиента:

- спрос  на искомую профессию (точнее, отношение спроса и предложения);

- требования  работодателя к уровню профессиональной  подготовки и личным качествам  безработного;

- уровень  компетентности безработного в  рыночных отношениях в области  занятости (знание технологии  поиска работы, умение вести переговоры с работодателем, владение способами самопрезентации и саморекламы и т.д.);

- личностный  фактор (желание получить работу, упорство, целеустремленность, общительность,  личное обаяние и т.д.).

Каждый  из указанных факторов оценивался профконсультантом  совместно с клиентом. На основе результатов анализа были сделаны  выводы о перспективе выбора работы или о необходимости получения  переквалификации.

Таким образом, чтобы политика занятости  стала эффективной и результативной, необходимо чтобы она была ориентирована  на регулирование структуры безработицы, на перераспределение рабочей силы по отраслям, повышение мобильности, профессиональной квалификации людей.

3. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ОПЛАТА ТРУДА НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

Расходы на государственную  службу являются далеко не самой большой  статьей бюджета. Однако их значение связано не с величиной, а с  влиянием на состояние и результативность государственного управления в целом. Недостаточное финансовое обеспечение  государственной службы, например, не позволит привлечь высококвалифицированных  специалистов, создать им приемлемые условия для работы, а значит - приведет к ослаблению роли государства, снижению качества государственных  услуг, повышению рисков нерационального  использования государственных  средств. Противоположная ситуация также грозит опасностями. Избыточное финансирование государственной службы помимо прямой потери бюджетных средств, означает разрастание бюрократического аппарата, а значит, усиление бюрократических  барьеров для граждан и бизнеса. Таким образом, возникает задача определения оптимального финансового  обеспечения государственной службы, позволяющего избежать крайностей с  их негативными внешними эффектами.

Решение этой задачи может  быть найдено на основе использования  двух основных подходов: затратного и  результативного. Затратный подход определяет необходимые расходы  исходя из параметров, характеризующих  состояние самой государственной  службы, таких как численность  государственных служащих, уровень  оплаты и материально-технической  обеспеченности их труда, количество органов  исполнительной власти и их структура. Результативный же подход предполагает оценку вклада государственной службы в достижение целей развития и  увязку выделяемых на нее ресурсов с динамикой приближения к  этим целям. На практике всегда имеет  место сочетание этих двух подходов. Пропорция в их использовании  характеризует экономическую модель государственной службы, применяемую  в той или иной стране. В более  традиционных моделях меньше внимания уделяют оценкам результативности деятельности и механизмам стимулирования, а больше - детальному планированию, учету и контролю затрат. Модели, приближенные к тем, которые используются в бизнесе, включающие элементы бюджетирования по результатам, свойственны технологиям  нового государственного управления, получающим все большее распространение  на государственной службе.

1. Обоснование расходов на государственную службу

Расходы на государственную  службу в большинстве стран не популярны, поскольку непосредственно  связаны с размером бюрократического аппарата, который традиционно является объектом общественной критики. Это  определяет накал дискуссий по данному  виду расходов при рассмотрении проекта  бюджета и сложность отстаивания  их увеличения, даже если это объективно необходимо. Чем ниже качество государственного управления, тем сложнее при прочих равных условиях обосновать ассигнования на исполнительную власть в процессе демократического обсуждения бюджета, хотя повышение этого качества может  объективно потребовать увеличения ассигнований. Традиционно считается, что уровень расходов на обеспечение  функционирования государственной  службы необходимо только сокращать. Однако на практике в большинстве стран затраты на государственное управление постоянно увеличиваются.

Источником финансирования государственной службы могут быть исключительно бюджетные средства. Причем в федеративном государстве  каждый уровень власти финансируется  из своего бюджета. Так для Российской Федерации для федеральной государственной  службы средства выделяются из федерального бюджета Российской Федерации, а  для государственной службы субъектов  Российской Федерации - из бюджетов субъектов  Российской Федерации по разделу 01 функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации «Общегосударственные вопросы»

Традиционная схема составления  бюджетных заявок и расчетов финансовой потребности при формировании расходов на государственную службу основана на системе нормативов, ключевую роль в установлении которых играет Министерство финансов.

В отличие от коммерческих предприятий, где численность занятых, объем прочих используемых ресурсов меняются в зависимости от конъюнктуры  рынка и технологических изменений, государственная служба менее гибка. Во-первых, объемфункций и полномочий является относительно стабильным и  меняется лишь с изменением законодательства, что делает его вполне предсказуемым, по крайней мере, в среднесрочной  перспективе. Во-вторых, правовые основы государственной службы дают большие  гарантий чиновнику по его занятости, что отчасти компенсирует меньшую  зарплату в сравнении с частным  сектором. С учетом этих обстоятельств  численность государственных служащих рассматривается в качестве основы для расчета бюджетных и прочих ресурсных потребностей государственной  службы.

При планировании расходов на государственную службу речь, как  правило, идет о предельной штатной  численности государственных служащих того или иного ведомства, т.е. численности, превышение которой не допускается. На практике по различным причинам ведомства имеют вакансии, т.е. их фактическая численность оказывается  ниже предельно допустимой. Наличие вакансий может быть связано с плохой работой кадровой службы, сложностью подбора специалистов определенной квалификации, изменением конкурентных условий государственной службы по сравнению с частным сектором на рынке труда, иными факторами. Эти объективные и субъективные факторы с трудом поддаются прогнозированию. Именно поэтому за точку отсчета берется предельная, а не фактически ожидаемая численность государственных служащих.

В российской практике предельная штатная численность государственного органа на федеральном уровне устанавливается  Президентом Российской Федерации  и Правительством Российской Федерации  соответственно для государственных  органов, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации  и Правительство Российской Федерации. В большинстве государственных  органов предельная штатная численность  государственных служащих не соответствует  фактической штатной численности, что позволяет руководителю использовать средства, выделенные на вакантную  должность для увеличения размеров оплаты труда фактически работающих государственных служащих.

В оптимальном варианте предельная численность государственных служащих должна соответствовать трудоемкости исполнения возложенных на них полномочий (функций). Изменение содержания установленной  функции или полномочия органа исполнительной власти, добавление новых функций  должно являться основанием для выделения  государственному органу дополнительной штатной численности. Однако на практике это происходит далеко не всегда, поскольку  трудоемкость исполнения установленных  функций объективно подсчитать крайне сложно. Размер штатной численности  того или иного ведомства в  большой степени является предметом  политического торга, находится  в зависимости от политического  «веса» его руководителя и общественной значимости функций, а не только их «трудоемкости».

В последнее десятилетие  наметился устойчивый рост численности  государственных служащих не сопровождающийся видимыми успехами в качестве взаимодействия государства и общества. Это является подтверждением устойчивости бюрократии к внешним воздействиям, возрастания роли государства в жизни общества и недостаточного прогресса в области

Наибольшими темпами в  последнее время растет численность  государственных служащих на региональном уровне, как за счет увеличения численности  территориальных органов федеральных  органов власти, так и за счет увеличения численности органов  власти субъектов Российской Федерации. Большинство государственных служащих Российской Федерации составляют государственные  служащие исполнительных органов власти на уровне субъектов Российской Федерации, поэтому основная часть расходов, связанная с финансированием  государственной службы, ложится  на региональные бюджеты.

Потребность в бюджетных  средствах на содержание государственной  службы определяется главным образом  на основе штатной численности органов  исполнительной власти, на основе которой  определяются фонд оплаты труда и  расходы на материально-техническое  обеспечение. Так, совокупный фонд оплаты труда государственных гражданских служащих рассчитывается, исходя из предельной штатной численности органа власти, которая умножается на нормативный, «средний» размер денежного содержания, за который принимается денежное содержание определенной должности. В настоящее время в России для центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти является должность главного специалиста, а для территориальных органов - ведущего специалиста.

В некоторых органах исполнительной власти установлены формальные ограничения  на структуру штатного расписания по соотношению главных, старших и  младших должностей или численности  структурных подразделений. Эти  сделано в целях ограничения  возможностей увеличения размеров фонда  оплаты труда за счет уменьшения доли менее «зарплатоемких» младших  должностей государственной гражданской  службы.

Нужно отметить, что ни финансовые органы, выделяющие средства на оплату труда, ни органы исполнительной власти, получающие их, не обладают утвержденными  методиками, позволяющими объективно определить численность и размер фонда оплатытруда, необходимые  для исполнения установленных им функций. Поэтому при изменении  функций органа власти, что происходит довольно часто, фонд оплаты труда, определенный традиционным способом «от установленной  численности», может оказаться недостаточным  или, наоборот, избыточным по отношению  к функционалу ведомства.