Финансирование государственной службы

 СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ФИНАНСИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
2. ФИНАНСИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЗАНЯТОСТИ  И ПРОГРАММЫ ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ
1. Причины создания служб занятости
2. Цель, задачи, функции, структура и финансирование государственной службы занятости
3. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ОПЛАТА ТРУДА НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
1. Обоснование расходов на государственную службу
2. Системы оценки и оплаты труда
3. Оценка деятельности государственный служащих

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 ВВЕДЕНИЕ

Понятие государственной службы в  нашей стране формировалось и  развивалось исторически. Долгие годы считалось, что в рамках государственной  службы регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных  органах, правил и способов замещения  должностей, подбор работников, регулирование  служебной деятельности, определение  сроков службы и правил увольнения. В таком смысле государственная  служба охватывала все категории  работников, занятых не только в  государственном аппарате, но и в  учреждениях и организациях как  объектах управленческого воздействия. Попыткой ограничить её содержание была трактовка государственной службы как специфического организационно-правового  средства формирования и организации  работы личного состава всего  госаппарата. И почти во всех учебниках  по административному праву, вплоть до самых новых, государственная  служба трактуется в широком смысле как выполнение служащим своих обязанностей во всех государственных организациях, а в узком смысле - как выполнение им обязанностей только в государственных  органах.

Отношение к государственной службе, к её организации и регламентированию, к её прохождению чиновниками  служит показателем устройства государства  и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы.

Пожалуй, известный Указ Петра 1 "Табель о рангах", изданный 4 февраля 1722 г., заложил её прочную базу. В "Табель" были включены 94 наименования гражданских  и воинских должностей, отнесённых к 14 классам. Каждый чиновник должен был  пройти определённые ступени бюрократической  лестницы, если удовлетворяло качество его службы.

В "Табель постоянно вносились изменения. С 1809 г., например, для перехода в 8 класс  необходимо было сдавать экзамен, а  с 1857 г. он стал давать право на дворянство. Классные чины были постепенно отделены от занимаемых чиновниками должностей, однако министр, например, был по преимуществу действительным тайным советником (2 класс).

И в 19 в. издавались многочисленные правила, инструкции и циркуляры по вопросам государственной  службы. К их числу относятся, например, "Устав о службе по определению  от Правительства" (1896), "Положение  о порядке производства в чины по Гражданской службе" (1834) и т. д.

Строгая регламентация элементов государственной  службы, однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги.

В годы Советской  власти издаётся немало актов, посвящённых  государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время  действовали постановления и  положения о требованиях к  отдельным категориям служащих, о  классных чинах, о порядке аттестации, об укреплении государственной дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-квалификационные справочники для работников народного  хозяйства. Министерства и ведомства  готовили типовые или примерные  должностные инструкции.

В 80-х  гг. началась работа по подготовке новых  законодательных актов о государственной  службе, но её так и не удалось  завершить. В настоящее время  правовой институт государственной  службы является межотраслевым, включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права, связан с  рядом финансово-правовых правил, с  главой УК "Должностные преступления", но особенно тесно - с трудовым правом. Институт государственной службы охватывает правовые основы её организации и  особенности правового положения  государственных служащих.

В современной  России была создана новая, значительно  расширенная и изменённая нормативная  база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции  РФ, ряда федеральных законов и  значительного числа подзаконных  федеральных актов, а также актов  субъектов Федерации.

 

 

 

   1. ФИНАНСИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Законодательство РФ целиком возлагает  финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти любого уровня на федеральный бюджет. Это положение зафиксировано  в ст. 84 Бюджетного кодекса РФ. Порядок  финансирования федеральных органов  исполнительной власти определяют ст. 246 и 247 данного закона. В соответствии с ним финансирование открывается  после утверждения министром  финансов сводной бюджетной росписи.  
   Ее разработка осуществляется на основе обязательного предоставления каждым органом управления собственной сметы. В нее включаются расходы на заработную плату, канцелярские, хозяйственные, почтово-телеграфные, телефонные, типографские надобности, на командировки и служебные разъезды, на содержание и ремонт оборудования и инвентаря, на капитальный ремонт зданий и сооружений, содержание транспорта.  
 В 1998–2001 годах, в условиях весьма ограниченных бюджетных ресурсов страны, для финансирования отдельных федеральных органов исполнительной власти, таких, например, как Министерство по налогам и сборам, Министерство по атомной энергии, Государственный таможенный комитет, практиковалось создание целевых бюджетных фондов. Образование активов таких фондов производилось за счет привлечения дополнительных источников финансирования, сверх лимитов, утверждаемых ежегодными законами о бюджете РФ, включаемых в его соответствующие расходные статьи. Некоторые поступления в эти фонды обеспечивали сами ведомства. Так, Таможенный комитет направлял в них средства, полученные от реализации конфискованных контрабандных товаров.  
 Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» практически все целевые бюджетные фонды были ликвидированы, а поступавшие в них средства стали направляться непосредственно в бюджет и получили отражение в разделах функциональной классификации расходов федерального бюджета (исключение составил Фонд Минатома России, сохраненный в соответствии с международным договором).  
 Приблизительное представление о размерах ассигнований на содержание государственного аппарата управления дают сведения таблицы из доклада «Административная реформа: реальный сценарий проведения», подготовленного экспертами аудиторско-консалтинговой фирмы ФБК И. А. Николаевым и И. Е. Шульгой.  
 В представленной таблице обобщены официальные данные ежегодных законов о госбюджетах РФ, в которых затраты на государственное управление и на местное самоуправление сверстаны в одной строке. Поэтому разделить те и другие показатели с необходимой точностью не представляется возможным. Однако если учесть, пользуясь отдельными отрывочными данными, что в 2004 году на нужды самоуправления планируется выделить лишь 10 миллионов рублей в рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, то становится понятно, сколь скромны финансовые вложения в этот сектор.  
 
               
 
Из данных таблицы очевиден существенный рост номинальных расходов на государственное управление и местное самоуправление, которые в процентном отношении к общей сумме бюджетных расходов увеличились за последние восемь лет более чем в два раза. По отношению к валовому внутреннему продукту (ВВП) доля указанных расходов возросла с 0,29 процента в 1996 году до 0,51 процента в 2003 году.  
 В 2004 году бюджетные затраты по указанной статье должны достичь 76,9 миллиарда рублей, тогда как ее долю в составе бюджетных расходов впервые после 2000 года предполагается снизить до 2,89 процента. Поскольку к основным приоритетам бюджета-2004 отнесены административная реформа, финансовая оценка затрат, необходимых для выполнения федеральными государственными органами возложенных на них функций, и сокращение численности этих органов с одновременным исключением избыточных и дублирующих функций, данная расходная статья бюджета, в отличие от некоторых других, финансируется в полном объеме. Причем на реализацию федеральной целевой программы «Реформирование государственной службы РФ» бюджетом-2004 специально предусмотрено 164 миллиона рублей (в 2003 году — 231,7 миллиона рублей). В целом же в бюджете 2004 года нашла отражение проводимая с 2002 года политика строгого исполнения Бюджетного кодекса РФ, т. е. «стопроцентного финансирования государственного управления за счет федерального бюджета», направленная на обеспечение «жесткой федеральной вертикали».  
 Приведенные цифры номинальных ассигнований на государственное управление на самом деле далеко не соответствуют реальным вложениям из госбюджета. По мнению авторов исследования «Оптимизация бюджетных расходов на государственное управление и местное самоуправление», выполненного в Институте экономики переходного периода под руководством Л. И. Якобсона в 2001 году, «по ряду принципиальных статей расходов (даже непосредственно на государственное управление) информация крайне непрозрачна. Это относится, в частности, к расходам на содержание помещений, использование автотранспорта и т. д.». Иными словами, значительная часть ассигнований на нужды госаппарата фактически проходит по другим статьям бюджета.  
 С этим выводом полностью согласуются данные экспертов И. А. Николаева и И. Е. Шульги. По их подсчетам, реальные расходы на госуправление составляют не 3,4 процента (см. таблицу), а примерно 11 процентов от расходной части бюджета. Эта, по их словам, колоссальная цифра сопоставима с расходами на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства (12,3 процента в 2003 году). Однако дело не ограничивается только бюджетными ассигнованиями в прямой или завуалированной форме. Необходимо принимать во внимание также огромные издержки частного бизнеса, связанные с преодолением искусственно создаваемых чиновничеством административных барьеров. По приблизительным оценкам тех же авторов, лишь один вид деятельности — лицензирование — позволяет чиновникам ежегодно извлекать совокупный «несанкционированный доход» в размере 40–50 миллионов долларов. Подобного рода издержки в конечном счете также ложатся тяжелым грузом на экономику страны.  
 Касаясь темы международных сравнений, следует отметить, что они весьма затруднены не только из-за непрозрачности российского бюджета, но и по причине почти полного отсутствия надежных сведений относительно размеров ассигнований на государственное управление в зарубежных странах как в научной литературе, посвященной государственной службе и управлению за рубежом, так и в публицистике. Поэтому приходится ограничиваться самыми общими данными, способными служить в качестве приблизительных ориентиров.  
 Отправной точкой может служить цифра 1,1 процента, которую приводят в своем докладе Игоря Николаев и Ивана Шульга. Такова доля расходов на государственное управление в федеральном бюджете США. Общепризнанным фактом является низкая подверженность коррупции американских государственных служащих, что косвенным образом подтверждают результаты исследований Всемирного банка, согласно которым уровень доверия населения к своим чиновникам в США самый высокий в мире: он превышает 50 процентов. Поэтому есть достаточные основания предполагать лишь небольшие расхождения между величиной номинальных и реальных затрат на функционирование бюрократического аппарата США. Следовательно, исходя из величины всей расходной части американского бюджета, которая в 2002 году составляла примерно 1 триллион 959,3 миллиарда долларов, можно подсчитать и расходы на государственное управление — немногим более 21,5 миллиарда долларов. Объявленные (номинальные) расходы на те же цели российского бюджета в 2002 году достигали приблизительно 1,8 миллиарда долларов (при курсе 31,5 рубля за один доллар США, который был принят при формировании государственного бюджета 2002 года), а в действительности, имея в виду реальные затраты, вероятнее всего, превышали отметку в шести миллиардов долларов. Таким образом, реальные расходы на содержание российской бюрократической машины приблизительно лишь в три с половиной раза уступали американским (номинальные — почти в 12 раз), тогда как расходная часть бюджета РФ (около 52,9 миллиарда долларов) была меньше аналогичного показателя федерального бюджета США в 37 раз.

2. ФИНАНСИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЗАНЯТОСТИ И ПРОГРАММЫ ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ

 Финансирование  федеральной государственной службы  и государственной гражданской  службы субъекта Российской Федерации  осуществляется за счет средств  соответственно федерального бюджета  и бюджета соответствующего субъекта  Российской Федерации в порядке,  установленном федеральными законами  и иными нормативными правовыми  актами Российской Федерации,  законами и иными нормативными  правовыми актами субъектов Российской  Федерации.

Совершенствование системы государственной  службы осуществляется путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной государственной  службы и соответствующих программ субъектов Российской Федерации.

2.1. Причины создания служб занятости

На протяжении многих десятилетий экономическая  наука не признавала наличия у  нас в стране рынка труда. Из сферы  товарных отношений исключалась  рабочая сила, что аргументировалось  отсутствием в стране безработицы  и наличием социалистической (общенародной) собственности как экономической  основы государства.

Считалось, что в условиях социализма человек  не отделен от средств производства, и именно это обусловливает его  особое отношение к своей рабочей  силе не как к товару, который  он продает на рынке. И в самом  деле, если собственник средств производства и наемный рабочий сочетаются в одном лице, ни о какой купле-продаже  рабочей силы речь не идет.

Действительность  же показала обратное. Во все времена  существования социалистической формы  хозяйствования так и не произошло  соединения работника со средствами производства. Он как был, так и  остался наемным работником со строго фиксированной стоимостью, определяемой минимальными затратами на воспроизводство  своей рабочей силы. Следовательно, явно несостоятелен главный аргумент, при помощи которого доказывалось отсутствие при социализме рынка рабочей  силы.

В условиях товарно-денежных отношений рабочая  сила не может не выступать как  товар, поскольку она требует  затрат, величина которых зависит  от квалификации, условий труда, значимости той продукции, которую она создает.

Если  рынок труда существует, то почему процветали уравниловка, низкое качество работы, слабая дисциплина труда и  незаинтересованность работника в  высокопроизводительном и качественном труде? На наш взгляд, основной причиной этого является государственная  монополия на рынке рабочей силы. Именно она и отсутствие нормальной рыночной конкуренции обусловили глубокие противоречия социально-экономического развития страны и вызвали необходимость  создания государственных структур, регулирующих занятость и безработицу (ГСЗ).

Органы  ГСЗ были ориентированы на оказание социальной поддержки безработным  гражданам. Результатом таких ориентации стали не только увеличение уровня безработицы, но и стагнация трудовой сферы, сдерживание развития в ней  рыночных отношений. Это проявлялось  в увеличении масштабов скрытой  безработицы, невыплате заработной платы, формировании неэффективного слоя работников, которые негативно влияют на все социально-экономические  процессы (сдерживают рост производительности труда, тормозят уровень оплаты и структурные сдвиги), сохранении большого количества малоэффективных и низкооплачиваемых рабочих мест, стихийном переливе рабочей силы в неформальный сектор экономики, в ориентации половины трудоспособных граждан на сохранение стабильного места даже при низкой и не вовремя оплачиваемой заработной плате. Все это препятствовало эффективному и серьезному решению проблем занятости. Специалисты отмечают резкое снижение использования трудового потенциала России, сохранение негативных тенденций в его динамике количественных и качественных показателей. Проблемы использования трудового потенциала вплоть до настоящего времени сводились, как уже говорилось, в основном к ограничению масштабов безработицы и к организации помощи безработным. Задачи структурной перестройки в целях повышения производительности труда, конкурентоспособности отечественной продукции и в целом более эффективного распоряжения трудовым потенциалом общества практически оказались отодвинуты на задний план.

Сейчас  на первый план выходят новые приоритеты, а именно -- повышение и рациональное использование трудового потенциала страны. Для того чтобы политика занятости стала эффективной  и результативной, необходимо, чтобы  она была ориентирована на регулирование  структурой безработицы, на перераспределение  рабочей силы по отраслям, территориям  и видам занятости в интересах  роста эффективности труда.

Для этого  должны быть решены следующие задачи:

1. повышение  спроса на квалифицированную  рабочую силу как необходимой  предпосылки для роста эффективности  труда, улучшения качества продукции  и услуг;

2. обновление  кадрового потенциала за счет  трудоустройства молодежи, получившей  современное профессиональное образование  (по оценкам Института экономики  РАН, из 9 тыс. предприятий, кандидатов  в банкроты, подавляющее большинство  потерпели неудачу вследствие  ошибок в управлении, из-за неумения  организовать дело в рыночных  условиях);

3. усиление  роли профессионального труда  в росте доходов и соответствующее  изменение трудовой мотивации  (высокоэффективный труд -- высокие  заработки);

4. упреждающая  профессиональная подготовка, переподготовка  и повышение квалификации экономически  активных граждан, прежде всего  составляющих мобильный резерв  рабочей силы, с учетом меняющегося  спроса экономики на рабочую  силу в интересах обеспечения  ее конкурентоспособности;

5. расширение  гибкости рынка труда как по  формам занятости, так и по  режимам труда;

6. максимально  возможное привлечение безработных  к общественным и другим временным  работам;

7. совершенствование  учета безработных и предоставления  пособий;

8. оказание  дифференцированной социальной  поддержки безработным в зависимости  от причин потери работы и  готовности человека адаптироваться  к новым и более высоким  профессиональным требованиям.

Решение этих задач обеспечит активизацию  характера политики занятости.

2.2. Цель, задачи, функции, структура и финансирование государственной службы занятости

Служба  занятости играет в стране ту же роль, что отдел кадров на крупном  предприятии, поскольку ее цель - управление занятостью, но в масштабах государства. Эти службы помогают:

- тем,  кто ищет работу или хочет  пройти профессиональную переподготовку;

- предприятиям, желающим идти в ногу с экономическим  и технологическим развитием  и расширяющим производство;

- государству.

- чтобы  лучше знать положение на рынке  труда, многие страны укрепляют  свои службы занятости, отслеживая  с их помощью влияние технологических  изменений и структурной перестройки  на занятость.

Сегодня деятельность служб занятости весьма многообразна. Государство возложило  на них следующие основные задачи:

- оказывать  поддержку безработным и помогать  им в поисках работы;

- организовывать  рынок труда таким образом:  чтобы вакансии заполнялись наиболее  квалифицированными работниками;  чтобы текущий и перспективный  спрос на лиц определенных  профессий соответствовал предложению  на рынке труда;

- предлагать  и осуществлять меры по созданию  новых рабочих мест;

- оказывать  населению консультации по профессиональной  ориентации, предоставлять ему необходимую  статистическую информацию и  другие посреднические услуги, направленные  на скорейшее трудоустройство  безработных.