Теоретические аспекты обеспечения социальной поддержки населения муниципального образования

Сложившаяся трехуровневая структура власти (федеральный, региональный и муниципальный  уровни) и соответствующая им система  управления социальными процессами и распределения социальных функций  не представляет собой органическое единство социального государства, поскольку происходят пересечения  компетенций, несовпадение распределения объемов ответственности и ресурсов, отсутствуют адекватные механизмы учета территориальных социально-экономических особенностей.

Неадекватность  федеральной социальной политики усугубляется осознанием и хорошо объяснимым нежеланием всех уровней власти обеспечить транспарентность бюджетного федерализма. В условиях дефицита средств на всю совокупность социальных трат и Минфин России, и губернаторы, и муниципальные власти заинтересованы в свободе использования целевых социальных трансфертов на текущие потребности. Можно понять губернатора, который тратит полученные из центра на зарплату бюджетникам деньги на ремонт котельных. Он не может допустить замерзание людей и домов зимой. Но в этом случае уже невозможно говорить    о    целенаправленной    социальной    политике    и    социальном федерализме. Это жизнь в условиях чрезвычайного положения, а не система удовлетворения социальных потребностей людей в социальном государстве. Если Российская Федерация последние 15 лет живет в условиях чрезвычайного положения, и из 89 субъектов только 11 являются финансовыми донорами, то невозможно говорить о построении социального государства без решения проблем финансирования единого социального пространства на всей территории.

Существенная дифференциация доходов  по географическому признаку, неодинаковая доступность социальной поддержки, разный уровень косвенных налогов для различных территорий не просто нарушают существующие конституционные принципы, но делают невозможным прогрессивное развитие государства и повышение эффективности его социальной политики.

Приходится  констатировать, что большинство  основополагающих принципов социальной политики существенно деформируются  в условиях отсутствия учета территориальных  особенностей. И это относится  даже к наиболее законодательно обеспеченным общегосударственным стандартам. Например, социальные и трудовые пенсии, даже с учетом повышающих коэффициентов  северян, из-за региональной дифференциации цен обладают различной покупательной  способностью на разных территориях.

Перераспределение компетенции и ответственности  между структурными уровнями государства началось с ломки сложившейся в СССР системы обеспечения социальных благ и предоставления социальных услуг. В СССР, где основными субъектами удовлетворения социальных потребностей были предприятия и организации, содержащие значительную часть социальной инфраструктуры (жилищный фонд, детские дошкольные учреждения, оздоровительные лагеря и профилактории, медицинские учреждения, спортивные и культурные сооружения, школы и рекреационные объекты),    существовала    жесткая    привязка    социальной    политики    к территории и финансовым возможностям.

Муниципализация социальной сферы создала новую  систему отношений как по вертикали (федерация - регион - муниципальное  образование), так и по горизонтали (местные органы власти - предприятие -население). При этом вертикальные отношения стали определяющими, поскольку это прежде всего бюджетные  отношения, а на содержание социальных объектов расходуется каждый шестой рубль консолидированного бюджета⁶. При этом данная нагрузка крайне неравномерно распределяется по регионам. Существует разрыв показателей разных субъектов более чем в 300 раз.

Передача всей социальной инфраструктуры в ведение местных органов власти (муниципалитетов) без создания системы обеспечения институциональной и финансовой базы, массовый вывод социальных объектов из общедоступного пользования через приватизацию и отказ от целого ряда социальных гарантий привели к существенному сокращению возможностей удовлетворения социальных потребностей людей, переносу основной ответственности государства на местный уровень, не имеющий финансовых источников. Ситуация стала особенно парадоксальной после принятия Налогового Кодекса, который значительно сократил налоговые поступления на муниципальном уровне. Ситуация продолжает усугубляться четко выраженной тенденцией к отставанию роста доходов и заработной платы от роста стоимости социальных услуг. Перераспределение полномочий субъектов государственной социальной политики произошло и продолжается при отсутствии нормативов социальных обязательств государства на разных уровнях и их обеспечением из соответствующих бюджетов.

Поскольку уровни развития регионов различны, остро  встает вопрос о единых правах дотирования  регионов. В настоящее время это  дотирование происходит через передачу с федерального уровня в адрес субъектов Российской Федерации средств, необходимых для осуществления их полномочий. Федеральные органы государственной власти наделены полномочиями по установлению порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Федеральные органы государственной власти вправе определять основы формирования доходов и осуществления расходов всех уровней. Они определяют порядок установления и исполнения расходных обязательств не только федерации, но и ее субъектов, если для финансового обеспечения этих расходных обязательств в адрес бюджетов субъектов Российской Федерации предварительно были переданы субвенции из федерального бюджета.

Большое значение здесь смогли бы сыграть  единые социальные нормативы как  основа объективной оценки положения  дел на территории. Также необходимо обеспечить целевое использование  трансфертов. Трансферты могут иметь  разное назначение: дополнительные средства для выплаты заработной платы  работникам бюджетной сферы при  их недостаточности в местном бюджете, выделение субвенций для поддержания определенного минимального уровня социальной сферы, обеспечение установленных законом выплат и дотаций ЖКХ и др. Цель государства - обеспечение конституционных прав населения на всей территории страны. Сложившееся в настоящее время положение с распределением социальных функций и ответственности между субъектами социальной политики по уровням вертикали власти и в территориях по горизонтали с очевидностью свидетельствует, что дальнейшее повышение эффективности социальной политики в России требует модернизации межбюджетных отношений и жесткого структурирования единой государственной социальной политики на всем государственном пространстве.

Переходный  характер российской экономики предполагает общественное  согласие,  оформленное  в  виде  среднесрочной  программы социально-экономического развития, сценарных планов предстоящего бюджетного года, целевых правительственных программ относительно конечных и промежуточных результатов реформ, способов их достижения, требуемых ресурсов и возможных рисков. Реализация данного требования предполагает единство научных представлений о социально-экономической реальности и оформление этих представлений в идеологию, что практически недостижимо. Однако, сценарные планы и среднесрочная программа реально существуют и ежегодно корректируются, на их основе принимаются бюджеты и происходит изменение законодательства.

Существующая  в России в настоящее время  система федеративных отношений  не реализует принцип общедоступности  социальных благ; деформирует правовую основу социальной деятельности государства (не обеспечивает реальные социальные права). Принятая законодательная база, не учитывающая региональные особенности, не обеспечивает реализацию провозглашенных норм; содержит различные основания социальной защиты, предполагающие перекрестное финансирование и рассогласование прав и ответственности; допускает несовпадение федеральных и региональных норм. Социальные бюджеты не покрывают взятые на себя государством обязательства. Система социальной защиты не обеспечивает требуемый уровень. Предпринимаемые государством меры не достаточны для поднятия благосостояния граждан и наконец, совершенно не эффективны меры по созданию условий для повышения роли муниципальных образований. Среди задач межбюджетных отношений в социальной сфере в качестве основных можно выделить:

• обеспечение и гарантии конституционных прав граждан в области труда, занятости, социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем;
• улучшение демографической ситуации, снижение детской смертности и смертности граждан в трудоспособном возрасте;
• финансовое обеспечение минимальных социальных стандартов;
• формирование системы доходов, обеспечивающей каждому уровню возможность необходимых расходов;
• обеспечение справедливого распределения доходов и уменьшения их географической дифференциации.

Основой бюджетного федерализма должно являться положение, согласно которому каждый уровень  власти должен располагать полномочиями из собственных источников, необходимых  для финансирования расходов по возложенным  на него социальным обязательствам. В  соответствии с этим постулатом финансирование социальной сферы в социальном государстве  должно представлять собой распределение  ответственности по реализации социальных функций между уровнями власти, принятие и законодательное закрепление государственных социальных стандартов, определение потребностей каждого государственного субъекта социальной политики в финансировании для обеспечения социальных стандартов, относящихся к его компетенции, и предоставление каждому субъекту доступа к необходимым ресурсам и системе доходов.

Можно выделить три основных причины, по которым  это не реализуется в Российской Федерации. В условиях переходной экономики проявляется объективная тенденция к централизации власти и концентрации ресурсов наряду со стремлением делегировать ответственность за состояние социальной сферы на нижние уровни власти. На стремление сократить социальные расходы всех уровней не повлиял даже профицит федерального бюджета Российской Федерации последних 5 лет.

В основе распределения социальной ответственности  между структурными уровнями власти лежит отнесение социальных услуг  к «чистому общественному благу» и к «социально-значимым (смешанным) благам». К «чистому общественному  благу» относятся единые федеральные  социальные нормы и социальные факторы  макроэкономики, связанные с социальной природой самого рынка (обеспечение  занятости,  социальной защиты, пенсионная система, социальное страхование, возмещение ущерба и т.п.). Обеспечение общественного блага является ответственностью федерального уровня.

2. Исследование деятельности органов местного самоуправления по оказанию адресной помощи  категориям населения на примере Комитета социальной защиты Администрации г.Киселевска

2.1. Краткая характеристика Комитета социальной защиты Администрации г.Киселевска

Комитет социальной защиты является структурным  подразделением органа местного самоуправления Администрации г.Киселевска, реализует  функции органов местного самоуправления по организации и развитию системы  социальной защиты и социального  обслуживания населения в пределах г.Киселевска.

Комитет социальной защиты создан в соответствии со схемой Управления администрации  города и является основным направляющим, координирующим звеном в системе  социальной защиты населения г.Киселевска.

В сфере  социальной политики населения Комитет  социальной поддержки населения осуществляет следующие полномочия:

1. Реализует единую социальную политику на территории муниципального образования г.Киселевска.

2: Проводит анализ социального развития муниципального образования г.Киселевска.

3. Участвует в разработке межведомственных программ и планов, направленных на реализацию социальной политики на территории города, организует их выполнение и участвует в контроле за использованием выделенных на эти цели денежных средств:

• программа адресной социальной поддержки малоимущих граждан г.Киселевска;
• программа «Семья и дети»;

• программа «Социальная интеграция и реабилитация инвалидов в г.Киселевске»;
• проводит разъяснительную работу по принимаемым правовым актам в области социальной поддержки населения;
• рассматривает в установленные сроки обращения граждан, отнесенные к компетенции Комитета.

4. Организует и проводит городские мероприятия и акции, связанные с осуществлением социальной поддержки населения города.
5. Формирует механизм оказания адресной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам.
6. Участвует в разработке и осуществлении мер по адаптации инвалидов в городской среде; участвует в координации деятельности по выполнению мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры.
7. Участвует в создании условий, способствующих укреплению роли семьи в обществе, повышению качества жизни семьи.
8. Содействует укреплению семьи как социального института, ориентированию социальной помощи на активизацию собственного потенциала семьи.
9. Участвует в разработке и осуществлении мер, направленных на создание условий для социальной адаптации в общество детей с ограниченными возможностями.

10. Осуществляет взаимодействие с общественными организациями и объединениями инвалидов, ветеранов.
11. Выполняет иные, не противоречащие законодательству Российской Федерации и настоящему Положению функции в сфере социальной поддержки населения города Киселевска.

2.2. Организация деятельности Комитета социальной защиты Администрации г. Киселевска по адресной помощи нуждающимся категориям  населения

В городе Киселевске социальная поддержка  населения имеет трехуровневую  систему: выполнение гарантированного федерального социального обеспечения, выполнение мероприятий Программы социальной поддержки населения Кемеровской области и выполнение мероприятий Программы социальной поддержки населения города Киселевска по дополнительному повышению уровня обеспечения граждан сверх федерального и областного.

В организационно-методическом подчинении Комитета социальной защиты населения  г.Киселевска в целях реализации мер социальной поддержки в городе находится сеть органов и учреждений социальной поддержки населения, в  том числе: