Специфика выработки и реализации государственных – муниципальных решений

Политическое давление практически всегда обладает вертикальным характером (т.е. действует сверху вниз) и зачастую связано не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь к выполнению вышестоящих рекомендаций. Такое положение нередко сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми не может не руководствоваться государственная администрация, а именно, экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности и проч. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений.

Собственно политический подход к оценке общественных проблем подчас усиливает нерациональный характер их восприятия и за счет особых механизмов ответственности элиты, которая, как извест-но, обращается за поддержкой и оправданием принятых решений к общественному мнению (которое, в свою очередь, сориентировано скорее не на действительное понимание и решение проблемы, а на приемлемое для себя разъяснение действий руководства) Причем, как можно убедиться, политическое влияние неизменно провоцирует включение в процесс принятия решений не только законных, легитимизированных субъектов, но также и теневых и даже оппозиционных элит, разнообразных лоббирующих групп и органов общественности (в частности, СМИ), которые при тех или иных условиях могут не только видоизменять или корректировать политические приоритеты и цели режима, но и вносить в этот процесс совершенно непредсказуемые воздействия.

Макроэкономический уровень. В противоположность выше указанному уровню государство выступает в процессе принятия решений и как орган макроэкономического регулирования и управления. В данном смысле главной целью для него является не власть, а обслуживание населения, не обеспечение межгрупповой конкуренции и борьбы за политические позиции, а интеграция общества как социального целого. Поэтому главной социальной диспозицией в данном плане являются отношения не властвующих и подвластных, а управляющих и управляемых.

На данном уровне функционирования государства помимо политических приоритетов и ценностей основным регулятором постановки общественных целей является действующее законодательство. Закон, право, рациональность и экономическая эффективность становятся главными ориентирами в принятии решений. Соответственно меняется здесь и главный действующий субъект: вместо собственно политических институтов на первый план выходит правительство как исполнительно-распорядительный орган, которое строит свою деятельность на принципах объективного видения ситуации, стремясь при этом максимально экономно осуществить сформулированную линию развития. То есть здесь государственное управление ориентируется на постановку рационализированных целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков. Эта ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления.

Наблюдаемый сегодня практически во всех индустриальных странах рост сферы государственного регулирования объективно способствует повышению роли органов государства в управлении обще­ством. Государственная администрация не просто становится все более полноправным участником процесса выработки общезначимых решений, но и неуклонно повышает свою автономность и самостоятельность. Если раньше, к примеру, госслужащие лишь эпизодически могли корректировать или даже изменять политические решения (принимая узковедомственные, расходящиеся с политическим курсом решения или осуществляя саботаж решений политического руководства - как, в частности, в России в 1917 г.), то теперь государственная администрация облазает несравненно большими возможностями проводить собственную линию, влиять на политических лидеров и даже "делать политику", не привлекая к этому политиков. Можно привести немало подтверждающих это примеров (в частости, как реформаторские начинания английских лейбористов в 70-х годах проваливались аппаратом находящихся под контролем консерваторов министерств; как чиновники среднего и высшего уровней в российском истеблишменте все чаще говорят от лица государства, существенным образом корректируя, к примеру линию поведения правительства в. экономической или социальной сферах, выработанную в политических инстанциях; как спецслужбы или силовые структуры различных государств осуществляют тайные операции вне всякого контроля за ними со стороны органов представительной власти и т.д.).

Таким образом, несмотря на то, что политические институты могут перекраивать структуру государственных органов, пересматривать их функции и даже вообще прекращать полномочия некоторых из них, т.е., казалось бы, полностью контролировать этот сектор управления, государственная администрация тем не менее неуклонно набирает политический вес и укрепляет свои позиции в механизмах принятия решений. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных политических условиях, когда политические приоритеты устойчиво определяют состояние общественного мнения, а органы государственного управления всё больше выходят на первый план в качестве самостоятельного субъекта определения проблем и формулирования общественных целей.

Административный уровень. Свой специфический вклад в процесс принятия решении вносит и административный уровень, на котором государство предстает в качестве совокупности определенным образом иерархиизированных организаций, подчиняющих свою деятельность сформулированным выше целям. При этом они руководствуются прежде всего служебными инструкциями, деловыми технологиями, системой профессиональных знаний и внутренними кодексами. Здесь уже государство относится к своим гражданам как к клиентам, потребляющим определенные товары и услуги и конкретных государственных организаций и учреждений. Иначе говоря, помимо политических и макроуправленческих влияний в механизмах принятия решений существенной спецификой обладает а т. н. "административная фаза" (Б.Гурней). Она характеризует внутри- и межорганизационные особенности взаимоотношений исполнительных и законодательных структур, вовлеченных в процесс подготовки конкретного решения, внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения и согласования проектов, характер прохождения документов по различным этапам управления и иные аспекты управленческих отношений подобного типа. Данные процессы в административной среде демонстрируют, условно говоря, микротехнологический уровень принятия решений, где доминируют особые аппаратные законы и технологии, действуют специфические аппаратные субъекты или, одним словом, складывается собственная логика служебных и человеческих отношений, весьма существенно влияющая на характер выработки и осуществление государственных целей (к примеру, начальник отдела министерства из чувства соперничества с коллегами может заволокитить подготовку проекта важнейшего государственного закона; командир воинской части вопреки указаниям даже политического руководства может, руководствуясь внутриармейскими стереотипами, провоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным государством и т.д.).

Помимо вышеназванных уровней существует и еще одна логика, влияющая на характер выработки и реализацию государственных решений. Это - механизмы самоорганизации и самоуправления, присущие управляемому объекту. Они не могут целиком и полностью определять принимаемые государством решения, но все же дают возможность государству либо формулировать цели, учитывающие как возможность, так и традиции общества в саморегулировании тех или иных социальных процессов и, следовательно, необходимость ограничения государственного вмешательства в соответствующие проблемы; либо целиком и полностью перекладывать решение определенных задач на плечи разнообразных общественных организаций (например, это может касаться отдельных вопросов охраны природы в труднодоступных регионах; патронирования определенной категории лиц с девиантным поведением и т.д.).

Противоречивость межуровневого взаимодействия. Каждый из выделенных уровней и сторон государства поддерживает свой собственный баланс отношений с обществом, предполагая наличие специфических критериев эффективности принятия решений, демонстрации компетенции и силы управленческих органов. Чаще всего оценки и подходы к анализу тех или иных проблем на каждом из уровней национального государства совпадают. Правда, социально-экономическая динамика общества и культурной среды по-разному отображаются на эволюции и возможностях всех этих уровней в принятии государственных решений. В ряде случаев, особенно в кризисных и переходных условиях между ними вполне возможны различные противоречия, в том числе и существенные. Американский исследователь Г.Миттсбург писал в связи с этим о том, что политические структуры могут задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни возможностям переработки деловой информации, ни управления в целом.

Понятно тем самым, что наиболее оптимальным условием принятия эффективных решений было бы соответствие характера власти типу экономического роста и организационным принципам строения государства.

С другой стороны, было бы ошибкой абсолютизировать степень этой внутренней противоречивости процесса принятия решений. Ибо в целом в конкретной стране все же проводится относительно единая государственная политика, формируется и существует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и осуществлением государственных решений. В целом же соотношение влияний вышеобозначенных факторов (уровней) на процесс принятия и осуществления государственных решений, как правило, зависит от той или иной ситуации (требующей, к примеру, применения политических или же неполитических критериев ее измерения), качества политических элит (выражающего их готовность использовать механизмы принятия решений преимущественно для укрепления собственной власти), особенностей аппарата госслужащих (обладающих той или иной степенью идеологической ангажированности, психологической устойчивостью или уступчивостью перед политическим воздействием элит), степени организованности гражданского общества.

И все же определение реального соотношения политического, государственного и административного уровней управления являет собой весьма принципиальную задачу в любых, социальных условиях. Ибо от этого зависит понимание того, где реально находится центр выработки государственных решений и, следовательно, какие подходы будут доминировать при постановке к решении актуальных для общества проблем.

1.2.Понятие муниципальных решений.

Современный период экономического развития сопровождается ломкой старой социальной и политической системы, трансформацией тоталитарного государства в демократическое, а в области управления – заменой административно-командной системы рыночной. Необходимым условием этих изменений является постоянное совершенствование управления в социальных системах на основе всестороннего использования достижения науки и передового опыта. Рыночные отношения меняют взгляды на природу, роль, сущность и значение труда руководителя. На первое место выдвигается самостоятельность, инициатива, предприимчивость, творческое мышление, готовность к разумному риску. Управление, как в широком, так и в узком понимании, является основной составляющей всех форм образования: от государственных до коммерческих структур. Термин «управление» произошел от старорусского слова «управа», т.е. способность с кем-то управляться. В широком смысле под ним понимается деятельность по упорядочиванию процессов, протекающих в природе, технике и обществе, устранению их дезорганизации, неопределенности и приведению в нужное состояние с учетом тенденций их развития и изменения среды. Иными словами, управление должно обеспечивать упорядоченность соответствующей системы, ее целостность, нормальное функционирование и развитие.

Особенности государственного и муниципального управления как вида деятельности определяется его сущностью. Она может быть раскрыта как система мер целенаправленного воздействия общества в целом и государства как главного субъекта управления на реализацию жизненных сил местных сообществ, рациональное использование имеющихся здесь ресурсов (природно-географических, экономических, хозяйственных, социальных, духовных и др.).Муниципальное управление является одним из самых сложных видов социального управления. Развертывание муниципального управления имеет принципиально философско-мировоззренческое значение для всего общества, становления его гражданских институтов, развития демократии, формирования социального облика.

Разработка современной инновационной методологии управления общественными процессами в муниципальных образованиях занимает сегодня одно из ведущих мест в становлении муниципальной науки. Без решения этого вопроса не могут быть предложены технологии развития местного сообщества.

Решение этих вопросов во многом зависит от наличия современной концепции развития местных сообществ, с чего и начинается решение любых управленческих и методологических вопросов. В системе концептуального знания, направленного на понимание сути проблемы и принципиальных путей ее решения, всегда присутствуют три элемента: эмпирический, теоретический и философско-мировоззренческий.

Эмпирический уровень научных знаний – «поставщик» данных, на объяснение которых претендует знание теоретическое.

Философско-мировоззренческое знание содержит общее представление о действительности и процессе познания, выраженное в философских категориях. Философия местного сообщества – это совокупность принципов и правил взаимоотношения всех граждан на данной территории, своеобразная система ценностей и убеждений, воспринимаемая добровольно.

Современная концепция развития местного сообщества во многом определяет стратегии развития. Стратегия – планы и направления действий, определяющие распределение ресурсов, фиксирующие обязательства по осуществлению ряда действия во времени для достижения поставленных целей.

Осуществление управления на концептуально-стратегическом уровне, без чего нет развития и достойного выхода из кризиса, как показывает мировой опыт, невозможно без стратегического мышления, прежде всего руководящих кадров местного сообщества.

Итак, три категории – «концепция», «стратегия», «стратегическое мышление» - представляют, во-первых, опорные категории управленческого воздействия, во-вторых, логически связаны между собой и представляют единство. Без понимания этой основополагающей идеи сегодня невозможно эффективное управление на государственном и муниципальном уровнях.

Процесс управления государственным и муниципальным образованием отличается динамичностью. Изменения внешней и внутренней среды заставляют принимать разнообразные управленческие решения.

Основными факторами, влияющими на организацию и функционирование системы (объекта) государственного, муниципального образования, являются технико-технологические, социально-экономические и региональные. В связи с этим выделяют две группы задач, требующих решения: функциональные, обусловленные спецификой труда организации, полномочиями отдельных работников и носящие в основном стандартный характер и ситуационные – возникающие при нарушениях взаимодействия подсистем и элементов систем под влиянием технико-технологических, социально-экономических и региональных факторов.

Понятие «решение» многообразно. Под решением иногда понимают и нахождение определенного варианта действия, и сам процесс деятельности, и ее конечный результат.