Система государственного управления в РФ

     Городское население делилось на именитых граждан (банкиры, гор. интеллигенция – они  освобождались от телесных наказаний) и мещан (ремесленники, городские  старожилы и домовладельцы).

     В городах была создана шестигласная Дума как постоянный исполнительный орган; она состояла из городской главы и шестигласных. Они ведали текущим управлением города. Была создана общая городская Дума. Она избирала членов шестигласной Думы. Губернские магистраты выполняли судебную и административную функции.

    В первой половине XIX в. в государственном управлении существенно усилено значение высшего, императорского управления, для чего реорганизованы старые и созданы новые органы, теснее связанные с местными учреждениями

    . 26 марта 1801 г. упразднен Совет при высочайшем дворе, утративший еще в предшествующее царствование свое высокое когда-то положение, переставший функционировать и влиять на систему управления. Став императором, Александр I советовался с «друзьями юности», объединил их в «негласный комитет», который не имел официального статуса государственного учреждения, но оказал сильное влияние на изменения в управлении империей. Параллельно неофициальному органу действовал созданный 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» Непременный совет, куда Александр I назначил 12 титулованных высших сановников, екатерининских вельмож. Гораздо большее значение имел учрежденный Манифестом от 8 сентября 1802 г. Комитет министров — новый орган управления. Он начал оформляться в связи с созданием министерств. В отличие от западных правительств, возглавляемых самостоятельными председателями (премьерами) и представлявших объединение, кабинет министров, российский Комитет министров не был ни таким правительством, ни главой исполнительной вертикали управления, хотя вопросы эти поднимались не раз в «негласном комитете», других инстанциях.

    Изменены  функции, состав, статус Сената, который к началу века утратил былое значение, приданное ему Петром I, имел громоздкую структуру, слабо функционирующий аппарат, раздробленный на обособленные департаменты, канцелярии со смешанными функциями и самостоятельными единоначальниками. Сенату надлежало быть высшим административным, судебным, контролирующим органом, проводить сенаторские ревизии, наблюдать повсеместно правосудие. Власть его ограничена только императором, который назначал генерал-прокурора, действовавшего от имени императора, всех сенаторов.

    Произошла трансформация собственной Б.И.В. канцелярии. Этот своеобразный орган, созданный в самом начале века, решал на первых порах личные дела членов царского двора, но роль его усиливалась. Еще до Отечественной войны через него решались и общегосударственные вопросы. При А.А. Аракчееве, который возглавлял собственную Е.И.В. канцелярию в 1812—1825 гг., она приобрела характер высшего государственного учреждения. Через нее Александр I усилил воздействие на все высшие и центральные органы, всю систему управления⁹.

    Стремление  Николая I к усилению личного, династического характера государственного управления воплощено в необычной роли и «статусе» дворцовой канцелярии, которая возглавляла законодательство и всю систему управления.

    Манифестом, Положением о Государственном совете (1 января 1810) был образован по проекту М.М. Сперанского новый орган в системе управления, просуществовавший более 100 лет. Государственный совет создан для «утверждения и распространения единообразия и порядка в государственном управлении». Николай I понизил статус Госсовета, сосредоточил законотворчество в собственной Е.И.В. канцелярии, министерствах, специальных комитетах. Обсуждение проектов Госсоветом приобрело формальный характер.

    С 1802 – 1811гг была проведена министерская реформа. Ее целью было сделать министерство высшим органом исполнительной власти. Было создано 8 министерств: военное, морское, иностранных дел, коммерции, юстиции, внутренних дел, просвещения и финансов. Вскоре – министерство императорского двора и уделов. Каждое министерство получило единообразное устройство. Во главе был министр и его товарищ (заместитель). Министерство делилось на департаменты во главе с директором департамента. Департамент делился на отделения во главе с начальником отдела.  Отделения делились на столы во главе со столоначальником.

    Во  втором 50-летии своей «биографии»  министерства проявили себя как жизнеспособные органы самодержавного управления¹⁰, активно участвовали как в подготовке, так и в проведении реформ, существенно усовершенствовали функции, параметры полномочий, внутреннюю организационную структуру, ведомственную управленческую вертикаль. Был усилен статус министра, укреплены его единоначалие и ответственность за работу аппарата министерства, его местных органов. Совершенствовалась внутренняя организация министерств. Помимо департаментов создавались главные управления, комитеты, управления, отделы, которые подразделялись уже не на отделения и столы, а на более оперативные структуры.

    В ответ на предложение Особой комиссии 1863 г. заменить государственное односословное управление на местах многосословным, выборным Александр II повелел сохранить традиционные самодержавные устои, основы местного управления, обеспечить решающую роль в нем дворянства. Государственное местное управление строилось по-прежнему в соответствии с административным делением, было представлено царской администрацией в губерниях, областях, уездах, городах, станах, участках, волостях.

    «Общим  положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» (19 февраля 1861 г.) для бывших крепостных был предусмотрен статус временно обязанных, который они получали по договору с помещиком, закрепленным мировым посредником в уставной грамоте, и который сохранял упорядоченные барщину, оброк, помещичий надзор за их поведением. Временно обязанные существовали до 1883 г.¹¹, когда перешли наконец в состояние крестьян-собственников, обрели личную свободу, ограниченные гражданские права, что способствовало развитию их общественного управления на уровне деревни. Общее положение» от 19 февраля 1861 г. стало правовой основой общественного сословного управления крестьян, учитывало существовавший испокон веков общинный образ жизни миром, опыт общественного управления государственных и удельных крестьян, закрепило понятие «сельское общество» — административную единицу и экономическое объединение крестьян, принадлежавших прежде одному помещику. Функции крестьянского управления ограничивались сословными рамками, осуществлялись в пределах волости и сельского общества, не имели выхода на уездный, губернский уровень; контролировались царской администрацией, которая имела право отстранять волостного старшину, сельского старосту временно или окончательно от должности в случаях неисправного исполнения обязанностей, злоупотреблений. Решения об этом принимал уездный мировой съезд, утверждал губернатор. Крестьянское общественное управление отразило сословную неполноправность и замкнутость пореформенного крестьянства. Оно не смогло создать условия для развертывания процессов модернизации крестьянского хозяйства. Несмотря на требования крестьян, либеральной и демократической общественности Россией по вине самодержавия была упущена реальная возможность крупной аграрной реформы, сочетающейся с крестьянским самоуправлением. Российское пореформенное крестьянство искало путь к самоуправлению. Общественное управление учило крестьян борьбе за свободу и равноправие. Ее знаменем стали неожиданно для властей и либералов требования земли и воли. Незначительно видоизменилось казачье сословное управление. Усилено государственное управление казачеством. Власть все больше привлекала казачество для выполнения полицейских функций в обстановке растущего антисамодержавного общественного движения¹².

    Учреждение  земств — одна из ярких страниц  пореформенной истории России, когда отмена крепостного права обнаружила слабость существовавшей системы управления, которая сложилась и на основе крепостничества, формировалась лишь из дворянства, была одноносословной. Самодержавие уступило земствам хозяйственные в основном дела на местах, разгрузило административно-полицейский аппарат от них, сохранив за собой основные позиции управления. В сфере вверенных дел земства действовали самостоятельно в пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из определенного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государственных, сословных, общественных органов. Принципиально отличительной чертой земств являлась выборность состава в лице гласных, которые воплотили новую категорию управленцев. Реформа была ограничена промежуточными уездными и губернскими звеньями. Не получилось стройной вертикали системы снизу доверху. Волость не получила земских учреждений, что отразило боязнь власти демократизировать самое многочисленное, бесправное и наиболее возмущенное реформами сословие — крестьянство, надеявшееся на радикальные преобразования. Не было и всероссийского земского учреждения, создания которого требовали не только радикалы, но и либералы, но против чего принципиально выступал Александр II, выразитель идеи монархического абсолютизма. Одним из итогов земской реформы стало возникновение нового типа службы и категории управленца.

    Трагичной оказалась судьба реформ 60—70-х гг. в сфере государственного и общественного  управления. Трагичность заключалась  в том, что реформы 60—70-х гг. не изменили природу абсолютистского, самодержавного управления. Были сохранены многовековая рутина самодержавного правления, помещичье землевладение, различные сословные институты, контроль царской администрации во всех государственно-правовых сферах и другие фундаментальные основы для сдвига «вправо» по всем направлениям социального, политического, правового развития империи. Была усилена, обрела новые формы полицеизация государственной власти и управления. Развита единая система полиции сверху донизу, которая сконцентрировала всю административно-репрессивную власть в центре и на местах. В то же время участились попытки левой оппозиции воздействовать на императора, понудить его к радикальному реформированию. Царская власть допустила относительную самостоятельность земств в отношении к государству на основе законов короны, возложила на них осуществление части государственных функций, но не установила самоуправления¹³. Земства являлись инструментом местной царской администрации, ее безвластным исполнительно-хозяйственным придатком, они воплотили курс Александра III на ограничение общественного управления с последующим его упразднением. Основная же масса царской бюрократии выступала против расчленения единого управления на государственное и общественное, стремилась максимально сузить и вытеснить земства, считая их нецелесообразными, нерациональными и даже вредными в системе самодержавного управления¹⁴.

    В начале XX в. в России имелись элементы буржуазной государственности, конституционализма: выборные органы местного самоуправления, общероссийские партии, развивался процесс самоорганизации населения. Под влиянием революции правительство начало обновлять монархию. Царский Манифест 17 октября 1905 г. даровал России общественные свободы — неприкосновенность личности, свободу слова, собраний, союзов; объявил о выборах в Государственную думу и их демократизации; придал Государственной думе характер законодательного учреждения, провозгласив принцип деления власти и перехода к конституционному строю. После 1906 г. Российская империя представляла собой конституционную дуалистическую монархию, в которой законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту, высшая исполнительная — императору и ответственным перед ним министрам, высшая судебная и контрольная — Правительствующему сенату. 

1.2. Государственное управление СССР

    Назреванию  кризиса самодержавной власти способствовала мировая война, кровавый воз которой  Россия тянула с августа 1914 г. К 1917 году самодержавие в России потеряло способность управлять страной и вести войну. Функции центрального органа государственной власти и управления со 2 марта по 25 октября 1917 г. выполняли четыре состава Временного правительства и промежуточный орган Директория.

    В конце XIX — начале XX вв. Россия стала на путь модернизации и одновременно преодолевала традиционализм. Однако она не превратилась в страну либерального типа, а «застряла» между основными суперцивилизациями: традиционной и либеральной. Именно в этом промежуточном состоянии общества, достигшего цивилизационной значимости, и состоит специфика ситуации, сложившейся в России, сердцевину которой составил раскол¹⁵. В марте 1917 г. практически во всех городах страны были созданы Советы — организации рабочих и солдат, а в ходе революции — и крестьян, а также трудящегося казачества. Они создавались по инициативе снизу, были проявлением самоорганизации угнетенных масс, стремившихся защитить свои права и найти представительство в органах общегражданской власти, стали одним из центров управления, исторической предтечей советской системы государственного управления. Управленческие функции, в частности организационная и прогностическая, были реализованы в работе трех всероссийских съездов депутатов. Их решения способствовали советизации во всероссийском масштабе, сыграли поистине историческую роль.