Правовое и методическое обеспечение стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования

Программа: Хабаровск - город для бизнеса

Направление 5. Развитие транспорта, складского хозяйства и связи

Программа: Международный транспортно-логистический  узел 

Программа: Магистральная улично-дорожная сеть 

Программа: Удобный и доступный общественный транспорт 

Программа: Связь - вызов века 

Направление 6. Охрана окружающей среды развитие экологической  культуры

Программа: Оздоровление окружающей природной  среды 

Программа: Чистый благоустроенный город 

Направление 7. Развитие гражданского общества и местного самоуправления

Программа: Хабаровск - столичный город

Программа: Город активных граждан 

Программа: Город общественного согласия 

Программа: Хабаровск - безопасный город

Направление 8. Генеральный план Хабаровска - город для человека

Программа: Генеральный план Хабаровска - город для человека 

Программа: Современное жилищное строительство 

     Поскольку при разработке стратегического  плана г. Якутска была использована методика Х. Босселя²⁰, в городе были структурно вычленены 6 подсистем: индивидуальное развитие, социальная, политическое управление, инфраструктура, экономическая, ресурсы и окружающая среда. Основные проблемы города, выявленные экспертами, стали ориентиром шести основных подсистем. На следующем этапе были определены возможные точки роста и сформированы программы развития города Якутска. Под «точками роста» города понимались центры, вокруг которых организуется или самоорганизуется более эффективное развитие рассматриваемого направления. Ими для города Якутска стали:

     • город, привлекательный для жизни  и бизнеса;

     • рынок трудовых ресурсов для северных территорий области;

     • финансовый узел;

     • торгово-транспортный терминал для  доставки грузов на Север;

     • центр современных нефтегазовых технологий. 

     Сильные стороны стратегических планов развития городов.

1. Использование передового российского и международного опыта

     Хабаровск. Учет результатов «научных исследований, проводимых специалистами в области стратегического менеджмента, городского планирования и управления, охватывает практические достижения и опыт стратегического планирования, имеющийся у отечественных и зарубежных городов, в частности Санкт-Петербурга, Новосибирска, Нижнего Новгорода, Челябинска, Лиона, Бирмингема. Тематические группы при работе над составлением стратегического плана развития Хабаровска использовали набор системы показателей, предлагаемой международной организацией HABITAT».

     Якутск. «За основу разработки комплекса показателей оценки устойчивого развития г. Якутска принята методология ООН. Это позволило выполнить работу на современном уровне, используя международный опыт и сравнение с различными городами мира».

2. Использование принципа профессионализма

     Хабаровск. На первом этапе исследований была проведена организационная работа, направленная на создание тематических (рабочих) групп по направлениям социально-экономического развития города (всего было создано 26 рабочих групп). Для обсуждения результатов первого этапа были проведены Межрегиональный научно-практический семинар «Стратегия развития Хабаровска: цели, задачи, направления, механизмы реализации» и Международная научно-практическая конференция «Российские города на пороге XX в.: теория и практика стратегического управления».

     Якутска. Для анализа исходной ситуации в городе была подобрана группа экспертов, состоящая из ведущих ученых города, специалистов предприятий, представителей администрации, экологических служб и общественных организаций.

3. Аналитическое обеспечение стратегического планирования

     В обоих городах проведен предплановый анализ, анализ сильных, слабых сторон, возможностей и угроз (SWOT). В Якутском плане дополнительно проанализировано качественное влияние возможностей и потенциальных угроз на точки роста по подсистемам.

4. Количественные показатели

     Якутск. По всем точкам роста установлены четкие количественно измеряемые показатели. 

     Слабые  стороны стратегических планов развития городов.

1. Аналитическое обеспечение стратегического планирования

     Хабаровск. Анализ микроокружения ограничивается списком слабых и сильных сторон организации, а также угроз и возможностей. Он не устанавливает связей факторов микроокружения, что можно было достичь путем составления матрицы SWOT. На каждом из полей матрицы разработчики стратегического плана должны были рассмотреть все возможные парные комбинации сильных и слабых сторон с возможностями и угрозами и выделить те, которые должны быть учтены при разработке стратегии города.

     Хабаровск и Якутск. Отсутствие других видов анализа внутренней среды (отраслевого анализа, например), ПЕСТ-анализа политических и структурных изменений муниципального и регионального уровня, которые могут оказать влияние на развитие города, моделирование потенциальных результатов их воздействия, а также адекватной оценки.

2. Комплексная оценка вариантов стратегического выбора

     Хабаровск  Якутск. Отсутствуют варианты влияния тенденций, выявленных в SWOT анализе (наличие 3х вариантов развития города: пессимистический, оптимистический, инерционный). Риски и неблагоприятные факторы развития, которые обозначены в аналитической части документов, не стали базой для проигрывания разных сценариев развития города.

     Не  сформулированы показатели достижения основной стратегической цели (показатели сформулированы только по направлениям стратегического плана), не сформулированы контрольные параметры.

3. Взаимосвязь развития (экономического роста) и применяемых в стратегическом плане показателей

     Хабаровск. В стратегическом плане развития Хабаровска читаем: «Основным стратегическим ресурсом развития Хабаровска был и остается человеческий потенциал, а рост численности населения – одно из основных условий развития города». Однако он полностью противоречит демографическим прогнозам, даваемым лучшими российскими экспертами, согласно которым даже при самой благоприятной ситуации население страны в целом и городов частности будет сокращаться. В связи с чем возникает необходимость закладывать в стратегический план тенденцию сохранение негативной динамики численности населения.

     Еще одна трудность кроется в размытости представлений о субъекте наших  стратегических усилий. Если рост благосостояния местного населения выглядит как естественная цель для «города-центра», то в случае «города-узла» – это далеко не очевидно. Местные жители являются лишь одним из многих субъектов, своего рода субстратом, «обогащающимся» за счет пропускаемого через него потока. Поэтому главным субъектом заботы и основной головной болью становится временный житель или посетитель города – мигрант во всем многообразии его обличий, а не местное население. 

     Общее и особенное в  стратегических планах. Городские стратегии представляют собой прогнозные документы, рисующие желаемое будущее города. Они открываются определением основных целей развития и совпадают с приоритетами государственной политики, озвученными в посланиях Президента. Далее следует оценка конкурентных преимуществ города и потенциальных возможностей их реализации при существующих ограничениях и рисках. Центральное место занимают ресурсы развития, которые трактуются как городское «богатство», способное приносить дивиденды, при условии решения имеющихся проблем, по преимуществу финансовых. Стратегическое здание венчается системой конкретных мер (программ) по достижению плановых показателей.

     На  мой взгляд, в стратегическом плане  г. Якутска для развития города за основу взяты выгодные позиции города в системе экономических и политических связей, а перспективы развития г. Хабаровска определяются исходной «неразвитостью» направлений, выбранных в качестве основных, и желанием разработчиков их улучшить. 

     2.2. Проблемы при разработке  документов стратегического  планирования

     Накопленный опыт по формированию документов стратегического  планирования в муниципальных образованиях выявил ряд проблем.

     Одна  из них - отсутствие методических материалов, определяющих основные требования к  структуре и содержанию стратегии  отрасли, муниципального образования. В данных условиях было трудно сформулировать задание к содержанию стратегии, соответствующее требованиям областного правительства и обеспечивающее единый подход к формированию документа.

     Грамотная и качественная разработка стратегии - достаточно масштабная и трудоемкая работа, требующая от органов местного самоуправления трудовых и финансовых ресурсов. Решить вопрос о финансировании работы, что в настоящих сложных  условиях исполнения местных бюджетов весьма проблематично. Невозможность  привлечь высокопрофессиональных специалистов по стратегическому планированию создает  угрозу получения «доморощенного»  документа, не отвечающего заявленному  уровню.

     На  примере Республики Саха (Якутия) можно выделить еще ряд проблем технического характера. Одним из механизмов реализации Стратегии социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на период до 2020 года (Стратегии 2020)²¹  является наличие стратегических документов развития в каждом муниципальном образовании²².

     Состав  показателей Стратегии 2020 и показателей, предложенных в Типовом задании  на разработку стратегии развития муниципального образования в Республике Саха (Якутия), базируется на официальной статистической отчетности.

     На  первый план выходит проблема отсутствия областной и муниципальной статистики. На федеральную службу государственной  статистики возложена обязанность  по обеспечению органов местного самоуправления свободным доступом к статистическим показателям, характеризующим  состояние муниципального образования²³, более того на безвозмездной основе ²⁴.

     Вместе  с тем, сбор и обработка информации по ряду очень значимых для муниципалитета показателей централизована в органах  государственной статистики. Например, это сведения об инвестициях в основной капитал, сведения об инновационной деятельности организации.

     Данной  информацией органы местного самоуправления не владеют. Даже те муниципальные образования, которые по соглашению с территориальным  органом федеральной службы государственной  статистики по Республике Саха (Якутия) на платной основе частично получали сводную информацию, в 2009 году из-за финансовых трудностей были вынуждены резко сократить объем заявки.

     Не  способствует получению необходимой  информации и действие статьи 102 «Налоговая тайна» Налогового кодекса. Согласно Кодексу, налоговую тайну составляют любые  полученные налоговым органом сведения о налогоплательщике, кроме разглашенных с его согласия. Ежегодно ряд организаций  муниципальных образований отказываются предоставлять информацию, ссылаясь на Федеральный закон от 27.07.2006 г. №152-ФЗ «О персональных данных».

     Требуется содействие областных администраций  в решении, как минимум, вопроса  о доступе муниципалитетов к  базе данных статистических показателей, что обеспечит полноту данных, используемых при планировании развития территории.

     На  качестве документов стратегического  планирования также отрицательно сказываются  сокращение полномочий органов местного самоуправления. Невозможно развивать  территорию как единое целое, так  как существует зависимость от властей  других уровней (региональных, территориальных  федеральных). 

         Главный эффект городских  стратегий до сих пор остается имиджевым. С точки зрения управления наличие у города собственной  стратегии без достаточно ясно обозначенных приоритетов развития, при отсутствии комплексного анализа и показателей  достижения целей не является зрелым, препятствует открытости и прозрачности в сфере принятия решений, а, следовательно, предсказуемости для инвесторов.