Правовое и методическое обеспечение стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования

     В общем виде стратегическое управление городами предполагают следование ряду принципов: целенаправленности (прописание целевых ориентиров и их обеспеченность ресурсами), социальности (первостепенность интересов населения, обеспечение  определенного качества жизни), комплексности, адаптивности, эффективности (достижение желаемого результата при минимуме затрат), минимизации риска, баланса  интересов (между текущими задачами и задачами развития, между отраслями и территориями), легитимности (соответствие законам и соблюдение процедур утверждения), демократичности (отрытости), профессионализма, принципа «первого руководителя» (участие первых ли города), партнерства, единства объекта стратегического управления, единства субъекта стратегического управления, трактовки стратегического плана как единства целей и средств достижения ⁹.

     Для разработки стратегий города используют схожие подходы, перенимая друг у  друга схемы построения стратегии. В основе большинства западных подходов лежит теория конкурентности М.Портера  и активное участие в разработке стратегии высших учебных заведений.

     В муниципальных структурах применяются  следующие алгоритмы стратегического  планирования¹⁰.

     Многоступенчатое  планирование, используемое агентствами городского развития США.

     В Канаде получила распространение  методология метрополитенского планирования, предложенная Ф. Хейвудом, состоящая из 6 ступеней.

     Коротко эту схему можно сформулировать как «Обзор - анализ — план». Последствием принятия такой методологии стал триединый процесс диалога, в  котором участвовали политики, определяющие цели и приоритеты, население, на чью  жизнь стратегические планы оказывают  непосредственное воздействие, и специалисты-профессионалы, призванные собрать и проанализировать информацию и сделать соответствующие  рекомендации.

     Алгоритм  стратегического  планирования, разработанный экспертами РНЦГМУ и Института социально-экономического проектирования РАН и реализованный при формировании стратегического плана г. Якутска Республики Саха (Якутия): 

     1. Анализ внутренних закономерностей  развития города (причины возникновения  городского поселения, выполняемых  им традиционных функций, исследование  комплекса отраслей специализации,  экономических связей города; выявление и осмысление причинно-следственных связей, обусловивших направление социально-экономического развития города).

     2. Анализ стартовых условий развития  города, обусловленных факторами  местного характера:

     1)   качество жизни населения (продолжительность  жизни населения и состояние  общественного здоровья, уровень  жизни и образ жизни");

     2)   величина и эффективность использования  накопленного (стартового) на территории  социально-экономического потенциала, в т.ч.

     - базовые ресурсные потенциалы  развития (природно-ресурсный, экономико-географический, демографический);

     - потенциалы, обеспечивающие развитие  города (трудовой, производственный, научно-инновационный,  социально-инфраструктурный, бюджетный,  инвестиционный, экспортно-импортный);

     -потенциалы  готовности к социально-экономическим  преобразованиям (социально-психологический,  нормативно-правовой, научно-методический);

     3)   экологическая обстановка на  территории города;

     4)   экономическая ситуация (структура  экономики, институциональные преобразования  в экономической сфере, функционирование  рыночных механизмов и инфраструктурное  обеспечение, формирование конкурентной  среды и благоприятного хозяйственного  климата; выявление основных тенденций  в указанных направлениях развития  экономической сферы);

     5) состояние системы городского  самоуправления (правовое обеспечение  деятельности, диспропорции в организационных  структурах управления, уровень  профессиональной подготовки персонала,  регламентированность взаимодействия  различных ветвей городской власти  и отдельных звеньев аппарата  исполнительной власти);

     3. Анализ внешних факторов, определяющих  перспективное социально-экономическое  развитие города (классифицируются  по иерархическим уровням управления: межмуниципальный, региональный, межрегиональный,  федеральный; предполагает выявление  интересов у субъектов управления  различных уровней к роли конкретного  города в системе территориального  разделения труда, исследование влияния новой геополитической и геоэкономической обстановки на процессы развития города).

     4. Разработка системы государственных  минимальных социальных стандартов  и их оценка:

     1)   система минимальных муниципальных  социальных стандартов;

     2)   предложения по системе муниципальных  стандартов качества жизни (целей  социального развития).

     5. Интегральная оценка исходной  социально-экономической ситуации (сводная таблица, включающая  основные факторы внутреннего  характера, которые определяют  сложившуюся ситуацию в различных  отраслях и сферах жизнедеятельности  города).

     6. Выявление и систематизация предпосылок  и ограничений перспективного  развития города (на основе результатов  исследований пп. 1, 3, 5).

     7. Генерация вариантов стратегического  выбора города (информационной базой  являются пп.4, 6).

     8. Комплексная оценка вариантов  стратегического выбора города (экспертная  оценка).

     9. Определение варианта (вариантов)  стратегического выбора города.

     Список  методологических подходов на этом не исчерпывается. Общая методология  стратегического планирования, которая  находит свое отражение в большинстве  городских стратегий предполагает проведение предпланового анализа, SWOT-анализа, определение миссии и целей, формулировку показателей и способов достижения целей, разработку конкретных(ой) программ(ы) для стратегического плана, реализацию стратегического плана и  мониторинг достижения целей. 

3. Характеристика  основных элементов  стратегических планов

     Важным  базисным элементом стратегического  планирования в городе является миссия города. Встречается, что миссию города отождествляют с миссией органов местного самоуправления, а расхожее понимание основной миссии органов местного самоуправления как «предоставление услуг в общественном секторе» и, соответственно, в качестве основного показателя эффективности деятельности муниципалитетов  -  «качество предоставляемых населению услуг» ведет к определениям миссии города типа «обеспечить предоставление качественных общественных услуг, которые повысят безопасность, улучшат здоровье и качество жизни жителей» или «создавать, адаптировать и продвигать в Россию формирующиеся североевропейские стандарты качества жизни людей и эффективности экономики города¹¹». Чаще всего это формулируется как «Улучшение качества жизни всех слоев населения города» и т.п. Во-первых, предоставление качественных услуг может быть квалифицировано, от силы, как один из механизмов или инструментов реализации миссии муниципалитетов в отношении населения, а сама миссия, в свете нынешних российских реалий, более интересно и перспективно формулируется как, например, эффективное комплексное развитие муниципальных образований.

     Существует  множество определений миссии города, с той или иной стороны характеризующих  это понятие. Миссия города это¹²:

     1) документ, устанавливающий  связку, ориентирующий в едином направлении интересы и ожидания тех людей, которые воспринимают город изнутри, и тех, кто воспринимает его снаружи. Миссия придает действиям людей осмысленность и целенаправленность, позволяющие им лучше видеть и осознавать не только то, что они должны делать, но и для чего они осуществляют свои действия;

     2) оценка полезности города  субъектами внешней среды во всех аспектах  - экономическом, политическом социальном и др. Оценка этой полезности (миссии, предназначения) города для его внешней среды означает возможность притока в город финансовых, материально-товарных, информационных, энергетических, интеллектуально-трудовых и других потоков. Содержание миссии включает в себя оценку конкурентных преимуществ города в целом, его фирм и корпораций на рынках регионального, национального и других уровней;

     3) основная суть развития города, которая показывает, как и какие человеческие потребности удовлетворяются в городе, содержит основные ориентиры, помогающие распределить ресурсы и принимать стратегические управленческие решения.

     Значение  миссии для городского развития трудно переоценить. В каждом городе  установка на улучшение качества жизни населения приобретает  свою специфическую форму. Некоторые города, определяя в миссии свое предназначение, опираются на свою производственную специализацию. Например:

     Миссия  города Гусь-Хрустальный. Гусь-Хрустальный – Центр российского стеклоделия, город современного уровня жизнеобеспечения¹³.

     Миссия  города Якутска. Опираясь на градообразующие предприятия и горожан, мы стремимся создать удобный для жизни город, деловой и культурный центр на северо-востоке России.

     Другие  города ищут свое предназначение в  несколько другом контексте –  культурологическом, философском, интеллектуальном, иногда даже романтическом, акцентируя внимание на особом укладе жизни, особом менталитете горожан, сохранении самобытности и т. д. Чаще всего они видят  себя как интеллектуальную либо культурную столицу того или иного региона.

     Нужно понимать, что существует набор целей, практически безальтернативный  для любого территориального объекта, отражающий доминирующие общечеловеческие ценности. Поэтом в целях верхнего уровня обычно не бывает больших различий. Это тем более естественно, что  документы типа стратегии или  концепции носят вынужденно политический декларативный характер. Различия в  целях и детализация количественных параметров появляется только тогда, когда  речь идет о конкретных задачах более низкого уровня дерева целей. Чаще других называются следующие цели и подцели¹⁴:

     • повышение уровня занятости:

           • создание рабочих  мест,

           • устранение препятствий  для вхождения на рынок труда,

           • поддержка специфических  групп населения (женщины,

           ущемленные);

     • экономическое развитие:

           • повышение общего уровня экономической активности,

           • улучшение функционирования предприятий,

           • укрепление и диверсификация общей структуры экономики,

           • устранение слабых мест в отдельных секторах,

           • улучшение социальных и культурных услуг,

           • повышение способности  адаптироваться к переменам в  экономике;

     • укрепление социального партнерства:

           • справедливое распределение  эффекта от развития между всеми 

           слоями населения,

           • содействие незащищенным социальным группам;

     • развитие регионального партнерства:

           • усиление целостности  и интеграция в регионе;

     • обновление отдельных территорий;

     • достижение экологической устойчивости экономики города;

     • повышение привлекательности города как места для жизни, работы и 

     инвестирования:

           • улучшение качество жизни,

           • поддержание качество окружающей среды;

     • развитие партнерства в реализации стратегии:

           • обеспечение активного  взаимодействия всех заинтересованных

           организаций и групп  для достижения стратегических целей).

     Сходство  основных целей не означает идентичности целевых блоков стратегий. Во-первых, приоритетность и значимость вышеуказанных  целей различны для разных городов. Кроме того, почти каждый город  формулирует свою специфичную цель, как например: