Налоговая политика и налоговый менеджмент

В то же время  качество систематизации достаточно исследованной темы принципов налогообложения также вызывает большие сомнения. Справедливо отмечает Т. Юткина: "Цельная, а главное - общепризнанная теоретическая система знания о принципах налогообложения как об общественном необходимом благе до сих пор отсутствует"¹⁶. Остается открытым главный вопрос: соотношение принципов налогообложения, налоговой системы и налоговой политики. Они есть одно и то же, т.е. носят единую экономическую сущность, или все-таки данные принципы представляют собой принципиально разные понятия? К данному вопросу может существовать несколько подходов:

1) принципы налогообложения  абсолютно самостоятельны по  отношению к принципам налоговой  системы и к принципам налоговой  политики. Данный подход можно  считать классическим в отечественном  (Н. Тургенев) и мировом (А. Смит) налоговедении;

2) принципы построения  налоговой системы тождественны  принципам налогообложения. Данный  подход отражает равенство и  взаимозаменяемость принципов построения  налоговой системы и принципов  налогообложения;

3) принципы построения налоговой системы представлены как основной подход к вопросу идентификации. Принципы налоговой политики и принципы налогообложения вторичны относительно принципов построения налоговой системы;

4) отождествление  принципов реализации государственной  налоговой политики и принципов построения налоговой системы;

5) принципы построения  и проведения налоговой политики  являются уникальными, в то  время как принципы построения  налоговой системы и принципы  налогообложения вторичны по  отношению к ним;

6) принципы налоговой политики и принципы налогообложения отождествляются, а производными от них выходят принципы построения налоговой системы.

Схематично  подходы к идентификации различных  групп принципов представлены на рис. 6.

 

 

                                  ┌──────┐

                                  │   V  │

                                  │подход│

                                  └───┬──┘

                                     \│/

              ┌──────┐   ┌────────────┴────────────┐   ┌──────┐

              │  IV  │   │   Принципы реализации   │ │ VI  │

              │подход│   │    налоговой  политики   │  │подход│

              └───┬──┘   └───────────┬──┬──────────┘   └───┬──┘

                 \│/                /│\/│\               \│/

              ┌──────────────────────┘  └──────────────────────┐

             \│/                                              \│/

┌─────────────┴──────────┐                         ┌───────────┴──────────┐

│   Принципы построения  │<───────────┬───────────>│       Принципы       │

│    налоговой  системы   │           /│\           │    налогообложения   │

└─────────────┬──────────┘        ┌───┴──┐         └───────────┬──────────┘

             /│\                  │  II  │                    /│\

          ┌───┴──┐                │подход│                 ┌───┴──┐

          │  III │                └──────┘                 │   I  │

          │подход│                                         │подход│

          └──────┘                                         └──────┘

 

Рис. 6. Подходы к идентификации различных групп принципов

 

 

Анализ данных, представленных на рис. 6, показывает, что  проблема носит в некоторой степени  философский характер - что первично, а что вторично? Формируется ли налоговая политика и, как следствие, модель налоговой системы в соответствии с принципами налогообложения? Формируются ли принципы налогообложения и, как следствие, принципы реализации налоговой политики на основе построенной налоговой системы и т.д.?

На взгляд авторов, первопричиной, основой построенной  налоговой системы и, как следствие, налогообложения в рамках данной налоговой системы выступает налоговая политика. Именно налоговая политика, ее выбор предопределяют, с одной стороны, тот вид, который должна принять построенная налоговая система, с другой - вид, который будет иметь система налогообложения в данной стране. Это обусловливает специфичность налоговой политики не только среди общих финансовых и экономических категорий, но и среди налоговых категорий.

Безусловный характер первичности налоговой политики должен предопределять всю сущность действий государства в области налогообложения. Это влечет за собой факт наличия отдельной категории принципов, специфичных именно для налоговой политики. Действительно, теоретико-методическую основу для формирования налоговой системы в стране закладывает именно налоговая политика, которую государство сочло наиболее оптимальной для реализации.

Будет ли носить налоговая система, сформированная в соответствии с принципами налоговой  политики, черты, характерные для  налоговой политики в целом, - изначально определить крайне сложно. Это обусловлено как специфическими особенностями принципов налоговой политики, так и реализацией данных принципов в условиях конкретной страны.

Схема реализации налогового процесса в государстве с учетом первичной роли налоговой политики изображена на рис. 7.

 

 

 

                  ┌─────────────────────────────────────┐

┌── ─── ─── ───  ─>│          Налоговая  политика         ├─────────────────┐

                  └──────────────────┬──────────────────┘                 │

│                                   \│/                                   │

                  ┌──────────────────┴──────────────────┐                 │

│                 │          Налоговая  система          │                 │

                  └──────────────────┬──────────────────┘                 │

│                                   \│/                                   │

                  ┌──────────────────┴──────────────────┐                 │

│                 │           Налогообложение           │<────────────────┘

                  └──────────────────┬──────────────────┘

│                                   \│/

                  ┌──────────────────┴──────────────────┐

└── ─── ─── ───  ──┤           Налогоплательщик          │

                  └─────────────────────────────────────┘

 

Рис. 7. Формирование системы налогового процесса с учетом прямых

и обратных связей

 

Создание исчерпывающего перечня принципов налоговой  политики на государственном уровне - одна из самых обсуждаемых проблем в среде налоговедов на настоящий момент. Свои авторитетные мнения по этому поводу формулируют Ю. Иванов и А. Тищенко¹⁷, С. Барулин¹⁸, А. Аронов и В. Кашин¹⁹, И. Майбуров²⁰ и др.

Существует  перечень принципов государственной  налоговой политики, наиболее оптимальный, на взгляд авторов, на современном этапе развития теории налогообложения.

1. Принцип  научной обоснованности. Налоговая политика должна быть научно обоснована, исходить из достоверных, подтвержденных логически и эмпирически сведений, которые позволяют адекватно описывать общественные процессы, прогнозировать их развитие. Неотъемлемым элементом налоговой политики должна быть ее тщательная и всесторонняя научная экспертиза.

2. Принцип  справедливости. Налоговая политика не должна становиться еще одним элементом наращивания социальной несправедливости в стране. Налоговая политика обязана формироваться без учета интересов каких-либо отдельных групп граждан в ущерб остальным гражданам.

3. Принцип  определенности. Налоговая политика не может являться совокупностью программных установок какого-либо конкретного руководителя. Она должна быть определена программным документом стратегического (концептуального) характера с регулярной нормативно-правовой поддержкой. Концептуальный документ, закрепляющий налоговую политику, должен иметь юридическую силу и быть обязательным к исполнению для органов исполнительной власти.

4. Принцип  независимости. Формирование налоговой политики не должно происходить на основе ежеминутных политических доктрин, популистских утверждений или инструментов агитации в период предвыборной кампании. Любой шаг в налоговой политике необходимо очистить от локальных политических интересов.

5. Принцип  оценки и учета. Выбор целей государственной налоговой политики и средств ее достижения должен формироваться на основе прогнозирования всех возможных эффектов. Обоснованию и анализу подлежат не только целевые положительные результаты, но и неотвратимые отрицательные. Оценка проводится как по количественным, так и по качественным характеристикам.

6. Принцип единства стратегии и тактики. Формирование целевых установок налоговой политики (стратегии) и выбор конкретных мер по ее реализации не должны находиться в противоречии.

7. Принцип  гибкости. Налоговая политика обязана быть гибкой и оперативно реагировать на изменение социально-экономической ситуации в регионе, стране, мире. Налоговая политика должна следовать в фарватере социально-экономических изменений, а в некоторых случаях - предвосхищать и опережать их. Сформированная налоговая политика не есть догма - это руководство к действию, направленное на совершенствование и непрерывную коррекцию. При этом основная доктрина должна демонстрировать стабильность, а мобильность достигаться за счет изменения тактики налоговой политики.

8. Принцип  гласности. Документы, определяющие налоговую политику государства на макроуровне, должны быть максимально доступны, в том числе для неспециалистов в области налогообложения, юриспруденции, экономики, для рядовых налогоплательщиков. Данные документы не могут иметь никаких статусов служебного пользования. Крайне необходим институт общественного обсуждения налоговой политики с участием лиц, отвечающих на государственном уровне за формирование стратегии налоговой политики. Налогоплательщики должны иметь возможность высказать свое мнение по поводу налоговой политики государства: с обязательным учетом данного мнения при принятии экономических и политических решений.

9. Принцип  согласия. Налоговая политика обязана объединять интересы различных групп налогоплательщиков. Различие интересов необходимо для учета различных эффектов и различных адресатов эффектов - контроля за реализацией интересов одних налогоплательщиков и ущемлением других.

10. Принцип  честности. Государство обязано воздерживаться от скрытых способов увеличения налогового бремени граждан путем вывода их из налогового законодательства, принятия отдельных федеральных законов, использования эмиссии как средства скрытого повышения налогового бремени и т.д. Данные меры неприемлемы в современном государстве, они подрывают саму основу государства - доверие граждан.

Данный перечень принципов налоговой политики государства  ни в коем случае не является исчерпывающим. Никогда не могут быть исчерпывающими требования, предъявляемые гражданином  к государству. Однако соблюдение данных базовых принципов при реализации налоговой политики государства позволит поднять экономику Российской Федерации на доселе невиданный уровень, значительно улучшить налогообложение.

 

2. Содержание и элементы государственного налогового менеджмента

 

   

В российской теории и  практике считается, что государство  является неэффективным управленцем-хозяйственником  и его деятельность находится  вне рыночных отношений, а поэтому  управление финансами и налогами носит административный характер и не может быть рыночно ориентированным. Действительно, управление налогами на макроуровне специфично в силу законодательно-правовой, обязательной формы налоговых отношений, завуалированности процесса формирования и функционирования налогов как цены услуг государства (общественных благ). Усиливают скептицизм неумелые (а порой противоправные) действия и решения органов государственной власти в финансовой сфере, их нежелание переходить на эффективные, рыночно ориентированные формы и методы управления финансами и налогами. Однако это не отвергает ни саму возможность, ни острую необходимость организации полноценной, эффективной системы государственного налогового менеджмента, учитывая специфику такой формы управления налоговыми потоками на уровне экономики в целом и регионов страны, а также существенное влияние на принятие решений нерыночных и даже неэкономических факторов. К последним относятся социальные, политические факторы, лоббизм, коррупция и др.   

Государственный налоговый менеджмент представляет собой систему управления органами государственной власти налоговыми потоками в рамках установленных процедур и элементов налогового процесса рыночно ориентированными формами и методами с целью финансового обеспечения производства и предоставления требуемого объема и качества общественных благ (выгод, услуг)²¹. В основе государственного налогового менеджмента лежат принципы стратегического видения тенденций и закономерностей формирования структуры развития экономического, финансового и налогового потенциала, а также методы обеспечения их продуктивного воздействия на факторы экономического роста. Такая система управления государственным финансовым хозяйством, включая его налоговую составляющую, пока отсутствует в России, разрозненно функционируют лишь отдельные ее элементы.