Использование комплексных целевых программ

     Авторы  рассматривали программы как  переходную форму планирования от территориально-производственного к социально-экономическому, при котором планирование производственного потенциала приобретает характер удовлетворения социальных потребностей.

     Согласно  данной трактовке основными функциями  программ являются: 1)развитие целевого аспекта в планировании, его совмещение с территориальным и отраслевым; 2)интеграция ресурсов для реализации важнейших социально-экономических целей; 3)координация деятельности большого числа участников в решении сложных межотраслевых, межрегиональных проблем развития народного хозяйства.

     Ключевой  методологической проблемой названного подхода стало решение вопроса  о соотношении программ и планов. Использование программ в качестве самостоятельного инструмента управления требовало разработки специального организационно-экономического механизма программирования, что при сложившейся системе управления могло усугубить проблему несбалансированности ресурсного обеспечения, привести к разбуханию управленческого аппарата, дублированию деятельности различных управленческих структур. Отсутствие же такого механизма сводило на нет эффективность применения данного инструмента, о чем свидетельствует опыт разработки народнохозяйственных программ в СССР.^*

     Несмотря  на то, что в рамках данного подхода  не была решена одна из центральных проблем использования целевых программ в управлении, его сторонники выдвинули ряд ценных идей, внедрение которых позволяет повысить мобильность, гибкость управления, его эффективность. На наш взгляд, наибольшую ценность имеет идея о создании специального организационно-экономического механизма программной деятельности, обеспечивающего не только возможность осуществления намечаемых в программах целей, задач, конкретных действий, но также усиление ориентации всей системы управления на достижение конечных социальных результатов.

     Суть  третьего подхода в том, что план рассматривался как сумма программ развития межотраслевых и территориально-производственных комплексов (М. Я. Лемешев, А. И. Панченко). По существу признавалось, что программы  выступают первичными по отношению к народнохозяйственным планам. Плановые задания разрабатываются исходя из обобщающих показателей целевых комплексных программ. А сам план выступает сводным документом, увязывающим программы между собой. В этом случае программы выполняют функции, объективно присущие планам. На наш взгляд, данный подход был заведомо нереалистичным как с теоретико-методологической, так и с практической точек зрения, поскольку народное хозяйство не является простой суммой межотраслевых и территориально-производственных комплексов, а народнохозяйственный план - простой суммой программ их развития. В то же время нельзя сводить содержание и функции программ к содержанию и функциям планов (что по существу произошло в рамках данного подхода).^*

     Итак, подытожим. Целевая комплексная программа – это система увязанных между собой по содержанию, срокам, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технического, научно-технического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы. В такой программе должны быть представлены цели, средства решения программной проблемы. Целевые программы классифицируются по двум основным признакам — функциональной ориентации (экономической, технической, социальной и т.п. ) и срокам реализации (среднесрочные от года до пяти лет; долгосрочные — свыше пяти лет). Обычно с помощью таких программ решаются стратегические проблемы. Разработка целевой программы начинается с постановки проблемы. Программа содержит описание проблем и причин их появления, уже предпринятых шагов постановки цели и подцелей, совокупность конкретных мероприятий. Програмно-целевой метод планирования нашел свое применение в нашей стране в начале ХХ в. и постепенно совершенствовался в связи с динамикой научно-технического и социально-экономического развития.

       Целевые программы как  средство реализации политики государства  в Российской Федерации.

       Ключевой  задачей развития Российской Федерации  в настоящее время является переход  к модели динамичного и устойчивого  экономического роста на базе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличении степени конкурентоспособности российской экономики. Это предполагает смещение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь, означают удлинение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития, разработки соответствующих методов их достижения.

       Важным  элементом реализации обозначенной цели выступают федеральные целевые  программы, позволяющие конкретизировать усилие для комплексного и системного решения среднесрочной и долгосрочной проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

       Главным и перспективным содержанием  социальной политики должно в полной мере стать освоение правильно выстроенной  системы приоритетов, механизмов эффективного использования ресурсов, выделяемых на социальные цели, поэтапное решение  всего круга социальных проблем. 
Разработка социальной политики начинается с обоснования целей, направлений и задач. Все проблемы решить сразу нельзя, поэтому выбираются наиболее значимые на тот или иной период времени. После выработки социальной политики продумывается механизм ее реализации. Это ее конкретизация в социальных и экономических программах и социально-экономическом планировании, а также обеспечение результатов. Поскольку разработка и реализация социальной политики требует на любом уровне управления соответствующей компетенции, постольку необходимы кадры специалистов, имеющие опыт в программно-целевом управлении и руководителей по организации управления процессами разработки и реализации социальной политики и социальных программ.  
Социальные программы - один из видов программ, которые бывают экономическими, производственными, научно-техническими, маркетинговыми, организационно-управленческими и др. Под социальной программой понимается разрабатываемый и реализуемый комплекс задач и мероприятий, имеющий определенное содержание и направленный на достижение конечной цели. В процессе управления возникают ситуации, когда то или иное направление деятельности необходимо выделить особо. Тогда оно приобретает форму целевой программы.^*

       Методической  основой решения поставленной задачи могут служить целевые программы, которые позволяют обеспечить достижение намеченных целей в конкретные сроки на основе оптимизации ресурсов, необходимых для их осуществления. Разработка четких, целевых критериев для каждой программы является необходимым условием эффективности управления и контроля за ее реализацией. Также должны быть максимально использованы такие преимущества целевых программ, как возможность гласно, прозрачно, на длительную перспективу привлекать для выполнения поставленных на федеральном уровне целей средства помимо федерального бюджета.

       Особая  роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что  рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, рынок довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народно-хозяйственных проблем, естественным образом "ложится" на целевые программы.^*

       Состояние социальной среды обитания человека, экономическое благополучие общества определяют такие демографические  показатели, как рождаемость, структура заболеваемости населения, инвалидизация и другие, являющиеся предметом специальных медико-социальных исследований, на основе которых разрабатываются различные комплексные программы оздоровления общества. Тенденции, имеющие бесспорно негативные последствия для качества жизни и развития человека:

• сокращение финансирования здравоохранения, образования, культуры - отраслей, имеющих стратегическое значение для формирования человеческого капитала - основного в современных условиях фактора экономического развития общества;
• ухудшение состояния здоровья населения, резкий рост заболеваемости социальными болезнями, снижение возможностей получения квалифицированной медицинской помощи, резкий рост рисков безопасности человека.

       Актуальность  темы определена поиском механизмов максимально эффективного использования имеющихся ресурсов в условиях дефицита финансирования. Таким механизмом является программно-целевое финансирование и управление экономикой и социальной сферой как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях. 
Целевые программы являются наиболее эффективным инструментом реализации данного принципа. Эти программы разрабатываются для решения конкретной приоритетной задачи, каждая из них носит комплексный, междисциплинарный характер.

       Целевые программы являются одним из важнейших  средств реализации структурной  политики государства, активного воздействия  на производственные и экономические  процессы, находящиеся в ведении  Российской Федерации. Федеральной  и региональной целевой программой называется комплекс мероприятий, направленных на достижение общеполезного в рамках Российской Федерации и субъекта Российской Федерации результата. Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. В работе с целевыми программами выделяются следующие этапы:

• отбор проблемы для программной разработки;
• принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование;
• экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы;
• управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

            Отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется следующими факторами:

• значимость проблемы,
• невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения,
• принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства,
• необходимость координации межотраслевых связей технически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.

                   Целевая программа состоит из следующих разделов:

• содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы; система программных мероприятий, в том числе меры по созданию и сохранению рабочих мест на региональном и отраслевом уровнях, по трудоустройству, переподготовке и социальной защите высвобождаемых работников в результате реализации программы;
• нормативное обеспечение качества продукции (работ, услуг), а также метрологическое обеспечение, включая систему программных мероприятий по стандартизации и метрологии, необходимых для разработки, производства, эксплуатации и утилизации продукции, строительства объектов, организации технологических процессов и других работ, предусмотренных программой;
• ресурсное обеспечение программы (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации и с распределением расходов по регионам страны); механизм реализации программы; организация управления программой и контроль за ходом ее реализации; оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы; паспорт целевой программы.

                 В целевой программе необходимо обеспечить увязку всех программных мероприятий и очередность их проведения с проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач. Концепция решения программной проблемы должна определять варианты ее решения, формировать основные цели и задачи соответствующей целевой программы, обосновывать этапы и наиболее эффективные направления ее реализации и необходимые для этого размеры ресурсов.

       Программа представляет собой адресный документ, содержащий систему мероприятий (социально-экономических, производственных, финансовых, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и  др.) согласованных по срокам, ресурсам и исполнителям. Реализация программы обеспечивает достижение поставленной цели и задач, наиболее эффективными путями и в установленные сроки.^*

       Цель  программы направлена на решение  назревших определенных проблем  путем соответствующего преобразования ресурсов. Комплекс разнообразных мероприятий программы является ее содержанием, и развертывается по степени решения задач исполнителями и при определенном ресурсном обеспечении. Взаимосвязь задач и мероприятий в программе обусловлена не только единством цели, но и такими важными видами связей, как общность конечной продукции, технологии, сырьевых ресурсов, производственной базы, потребителей, территории, транспорта. Программы рисуют картину будущего состояния экономики и социального развития государства и его субъектов и путей, способов, средств достижения этого состояния.

       Таким образом, программа носит четко  выраженный целевой характер, ориентируется  на полное решение поставленной проблемы, характеризуется определенными  конечными (целевыми) результатами (показателями). Следовательно, в любой целевой программе должны предусматриваться: конечная цель; комплекс ресурсов необходимых для достижения конечной цели; этапы и сроки реализации программы; головная организация – исполнитель и состав исполнителей; механизм производственно-хозяйственных связей; система ответственности и экономического стимулирования.

       Целевые программы являются одним из средств  реализации политики государства, воздействия  на производственные, экономические  и социальные процессы в пределах полномочий органов власти федерального, регионального и местного уровней. Целевые программы являются инструментом регулирования и управления стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем.