Использование комплексных целевых программ

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

       ВВЕДЕНИЕ

       В течение нескольких десятилетий  теория планирования и прогнозирования  бурно развивалась, в результате чего возникли различные способы  и методы планирования. Некоторые  из них специфичны, другие универсальны. К последним относится и метод программно-целевого планирования. Метод зарекомендовал себя в развитых странах как один из самых точных и надежных. Он широко применяется на Западе на всех уровнях планирования и управления.

       Программно-целевой  метод планирования  «активен»,  он позволяет не только наблюдать ситуацию,  но и влиять на ее последствия,  что выгодно отличает его от большинства других методов.

       Ключевым  понятием программно-целевого планирования является программа. Программа —  это комплекс мероприятий по реализации стратегий. В свою очередь, система стратегий и целей, достигаемых с их помощью, - не что иное, как план. Таким образом,  подтверждается двойственность программно-целевого планирования,  а именно объединение планирования и фактического влияния на экономические показатели.

       Программы как инструмент управления появляются тогда,  когда возникает серьезная,  крупномасштабная экономическая проблема,  решение которой требует принятия особых мер, сосредоточения усилий, сочетания  действий разных организаций.

       Государственные целевые программы общенационального,  регионального и местного уровней представляют собой важную составную часть системы государственного регулирования экономики,  что позволяет форсировать развитие приоритетных отраслей и подотраслей,  отдельных регионов и привлекать для этого дополнительные ресурсы и инвестиции. Они выступают важнейшим инструментом реализации государственного стратегического плана

       Объект  исследования — комплексные целевые  программы.

       Предмет исследования — использование комплексных целевых программ в управлении регионом на примере Новгородской области.

       Цель  работы заключается в анализе  проблем применения комплексных  целевых программ на региональном уровне, разработке рекомендаций по совершенствованию.

       Задачами  данной работы являются формулирование понятия и сущности комплексных целевых программ, рассмотрения их как средства реализации политики государства, нормативно-правовая база, рассмотрение особенностей применения комплексных целевых программ на региональном уровне в Российской Федерации, выявление проблем их использования.

       Работа  состоит из двух глав, введения, заключения и списка литературы. Во введении обозначены цель и задачи работы. Первая глава  посвящена теоретическим основам  использования комплексных целевых  программ, вторая глава посвящена рассмотрению использования комплексных целевых программ на примере Новгородской области. В заключении формулируются основные выводы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ  КОМПЛЕКСНЫХ ЦЕЛЕВЫХ  ПРОГРАММ

       Понятие и сущность комплексных целевых программ

       Целевая комплексная программа – это система увязанных между собой по содержанию, срокам, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технического, научно-технического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы. В такой программе должны быть представлены цели, средства решения программной проблемы. Известны федеративные региональные, научно-технические, социально-экономические экологические целевые комплексные программы.

       Для осуществления основных стратегий, увязки планов различного функционального  назначения, решения новых, перспективных, масштабных проблем в рамках организации  формируются и реализуются специальные  целевые комплексные программы. Они представляют собой совокупность взаимосвязанных организационных, финансовых, технических, социальных и иных мероприятий, подчас рискованных, централизованно обеспечиваемых ресурсами. Целевые программы классифицируются по двум основным признакам — функциональной ориентации (экономической, технической, социальной и т.п. ) и срокам реализации (среднесрочные от года до пяти лет; долгосрочные — свыше пяти лет).^*

       Обычно  с помощью таких программ решаются стратегические проблемы, которые нельзя отдавать на откуп естественному  ходу вещей, например компьютеризация, ликвидация тяжелого ручного труда, экологическое оздоровление и пр. Управление программой предполагает создание на высшем уровне организации специального подразделения по планированию, координации и контролю за ее исполнением, разработке бюджета, выделению ресурсов.

       В зависимости от масштабов и сложности  программа может включать в себя несколько подпрограмм (проектов) —  комплексов работ, обеспечивающих реализацию промежуточных целей и задач. Проекты выполняются как оперативными, так и функциональными подразделениями в течение 2—3 лет.

       Разработка  целевой программы начинается с  постановки проблемы; затем строится дерево целей; формулируются критерии их достижения; создается прогнозный сценарий; распределяются ресурсы; конкретизируются задачи; формируются органы управления программой.

       Программа содержит описание проблем и причин их появления, уже предпринятых шагов  постановки цели и подцелей, совокупность конкретных мероприятий, согласованных  по ресурсам, срокам осуществления  и исполнителям. К таким мероприятиям могут относиться научные и прикладные исследования, опытно-конструкторские разработки, испытания образцов, создание или реконструкция объектов, внедрение новых форм и методов управления.

     Целевые программы как инструмент управления широко используются в мировой практике. В нашей стране их зарождение и дальнейшая эволюция непосредственно связаны со становлением и развитием системы народнохозяйственного планирования. Идеи разработки и использования программ в практике отечественного управления возникли в первые годы социалистического строительства. Обосновывая концепцию единого народнохозяйственного плана, В.И. Ленин отмечал: "Необходимо, чтобы хозяйственные планы выполнялись по определенной программе..."

     На  первых этапах не было специальных теоретических исследований, посвященных целевым комплексным программам. Сама практика вызывала к жизни потребность в программировании как новом виде социальной деятельности. Она же определяла содержание и функции программ в системе управления. Однако следует отметить, что уже тогда понятие "программа" связывалось с комплексом мероприятий научно-технического, социально-экономического, социально-политического характера, организованных в пространстве и во времени и направленных на достижение общих целей, реализацию приоритета общественных интересов.

     Им  отводилась роль научного обоснования  планово-управленческих решений. Поэтому  в планах, наряду с отраслевым и  календарным, стал разрабатываться  программный разрез (производственная, строительная, социальная программа пятилетних планов). Кроме того, в связи с необходимостью комплексного освоения территорий возникли программы развития территориально-производственных комплексов, которые были представлены в планах отдельной строкой.

     Развитие  программной деятельности в этом направлении означало формирование программно-целевого метода планирования как способа решения комплексных, межотраслевых задач, к числу которых относятся социальные проблемы: жилищная, проблема продовольствия, безработица, неграмотность, проблема преодоления социально-экономических различий между городом и деревней и др.

     Программно-целевой  метод рассматривался как форма  практического воплощения в планах принципа ведущего звена, а программы - как инструмент обеспечения целевой  направленности и комплексности планов.

     По  мере укрепления отраслевого подхода  в управлении, а также ввиду  того, что не удалось осуществить  на практике идею трехступенчатой системы  планирования, в рамках плана год  от года все труднее становилось  реализовывать принцип ориентации на стратегические цели развития, а также принцип комплексности. По существу постепенно складывалось планирование от достигнутого уровня, в котором программно-целевой метод не мог занять подобающего ему места, а программы не могли выполнять присущие им функции. Это делало систему управления инерционной и при усложнении управленческих задач требовало дополнительной централизации в принятии управленческих решений, что способствовало росту бюрократизма и падению эффективности управленческого труда.

     Снижение  роли программно-целевого метода, планирование от достигнутого уровня в условиях существования централизованного  планового руководства, основанного  на приоритете отраслевого подхода, привели к формированию затратного механизма управления социально-экономическими процессами.

     Затратный механизм управления постоянно вступал  в противоречие с требованиями развития общественного производства. Наиболее ярко это проявлялось в научно-технической  сфере, поскольку логика современного научно-технического прогресса не приемлет затратные модели управления.

     Эти противоречия не могли не затронуть  также социальную сферу. Отраслевой подход в планировании, остаточный принцип ресурсного обеспечения  социального развития отрицательно сказались на его темпах. Начиная  с 70-х гг. в нашей стране постепенно набирала силу тенденция снижения темпов роста уровня жизни населения, обострялись проблемы труда.

     Динамизм  научно-технического и социально-экономического развития, постоянное усложнение социальных связей в обществе ввиду углубления разделения общественного труда порождали потребность в расширении спектра методов и инструментов управления, вызывали необходимость уточнения границ применения планирования, его функций в регулировании социальных процессов. Попытки решения управленческих проблем путем расширения "емкости" плана (стремление планировать все и вся) не могли привести к успеху, поскольку вступали в противоречие с законом необходимого разнообразия Эшби. Ограниченный набор средств управленческого воздействия сокращает "пропускную способность", "мощность" системы управления, приводит к увеличению нагрузки на центр, разбуханию аппарата управления и, как следствие, к возрастанию общественных затрат на его содержание.

     Эти и другие проблемы возобновили с  новой силой интерес к программно-целевому методу планирования, сделали актуальной задачу научного осмысления роли и функций целевых программ в управлении. В 1970-х гг. в нашей стране происходит так называемый "программный бум". Появляется множество научных работ, посвященных целевым программам. В НИЭИ при Госплане СССР разрабатываются методические положения и методика формирования целевых комплексных программ. Организуются специальные научные конференции.

     Анализируя  научные публикации 1970-х гг. по теории и методологии управления и народнохозяйственного планирования, можно увидеть, что среди отечественных специалистов сложились четыре подхода к оценке места целевых комплексных программ (и соответственно их функций) в системе управления и планирования.^*

     В соответствии с первым программы рассматривались как инструмент научного обоснования плановых решений и в первую очередь тех, которые имеют долгосрочный, межотраслевой, межрегиональный характер (В. Ю. Будавей, В. М. Иванченко, В. Н. Кириченко). Исходя из этого считалось, что они должны разрабатываться на предплановой стадии и способствовать более полному воплощению в жизнь проблемно-целевой ориентации плановых решений. С учетом программ логика планирования, по замыслу авторов, укладывалась в схему типа: анализ - прогнозы - программы - народнохозяйственный план.

     Согласно  данной трактовке, программы, будучи предплановым документом, должны выполнять три  группы функций: 1)усиление ориентации плановых решений на достижение конечного  результата посредством построения иерархически развернутой системы целей, обоснования целевых нормативов; 2)комплексный охват всей системы мероприятий, ведущих к намеченной цели, их межведомственную координацию, установление взаимосогласованной последовательности действий по реализации намеченных задач; 3)придание приоритетности ведущим, наиболее значимым направлениям социально-экономического развития.

     Наиболее  серьезной трудностью как в теоретическом, так и в практическом плане, с  которой приходилось сталкиваться сторонникам первого подхода, стала  разработка механизма "встраивания" программных мероприятий и показателей в пятилетние и годовые планы. Противоречие между территориально-отраслевой организацией планирования и необходимостью межотраслевого, межрегионального подхода к осуществлению программных задач явилось тормозом на пути ее преодоления.

     Сторонники  второго подхода считали, что  программы, наряду с планом, могут  выступать самостоятельной формой планирования (Е. Д. Новиков, Ю. М. Самохин, Н. П. Федоренко). Необходимость и  возможность использования программ в таком качестве они связывали с проблемами, которые сложились в практике народнохозяйственного планирования в нашей стране. "Необходимость в разработке программ, - писали Е. Д. Новиков и Ю. М. Самохин, - возникает, когда в народном хозяйстве не организована система удовлетворения определенной общественной потребности с соответствующей структурой и взаимосвязями, которая обеспечила бы достижение поставленной цели в установленный срок."