Правовое регулирование вещных прав на земельные участки

     Закон также не содержит норм, которые бы увязывали вопросы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и приватизации земельных участков. Права, возникающие в результате приватизации земельных участков, в принципе одинаковы с правами, возникающими в результате простой покупки земельных участков. Однако сами отношения по приватизации, а также основания приватизации земли строятся по особым правилам (ст. 217 ГК РФ). Имеющиеся здесь проблемы заслуживают самостоятельного исследования и в данном учебном пособии не рассматриваются. Отметим лишь, что в настоящее время выкуп земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, производится собственниками недвижимости на этих участках фактически в упрощенном порядке (п. 1 ст. 36 ЗК РФ). При этом они имеют исключительное право на приобретение участка, что должно толковаться как наличие обязанности публичных образований продать этим лицам соответствующий земельный участок.

     Еще одним существенным пробелом земельного законодательства при регулировании отношений по изъятию земельных участков является отсутствие универсальных норм, адресованных для различных случаев изъятия, в том числе с участием различных субъектов. Фактически, исходя из смысла ЗК РФ, изложенные в нем нормы об изъятии адресованы почти исключительно для отношений "публичное образование - частное лицо".

     Что же касается общих гарантий и компенсаций  при изъятии земельных участков, то они предусмотрены как земельным (ст. 55 ЗК РФ), так и гражданским  законодательством (ст. 280 - 283 ГК РФ) и сводятся к следующим:

     а) решение об изъятии выносится  только в исключительных случаях;

     б) такое решение подчиняется строгой  процедуре его принятия - проводится государственная регистрация такого решения, мотивировка принятия должна быть основана именно на государственных или муниципальных реальных интересах, орган, принимающий решение, должен обладать надлежащей компетенцией, заинтересованные лица предварительно извещаются;

     в) принудительное изъятие части земельного участка возможно только в судебном порядке;

     г) собственник вправе получить вместо изымаемого другой равноценный участок (если таковой имеется);

     д) должна быть обеспечена полная компенсация  всех потерь и убытков, вызванных  изъятием, включая упущенную выгоду (ст. 15 ГК РФ).

     К компенсациям относится возмещение убытков (расходов и упущенной выгоды), потерь сельскохозяйственного производства (экономических потерь, вызванных изъятием угодий или изменением их целевого назначения) и потерь лесного хозяйства, и они преимущественно изложены в ст. 57, 58 ЗК РФ. Заметим, что Положение 1993 г., имеет силу только в части возмещения потерь сельскохозяйственного производства¹⁰², в части возмещения убытков действуют новые Правила¹⁰³.

     Если  не учитывать особенности возмещения потерь лесного хозяйства, подчиняющихся особым нормам, то после принятия указанных выше Правил, все вопросы компенсации убытков фактически подчиняются единому режиму - в соответствии с п. п. 1, 6 Правил определение размера убытков производится в соответствии с гражданским законодательством. Такой подход следует одобрить, поскольку он позволяет методически единообразно производить расчет убытков (но не потерь сельхозпроизводства) в разных ситуациях.

     Пробельность  ЗК РФ уже отмечалась. Данный акт (равно  как и ГК РФ) не содержит норм для ситуаций, когда собственником является непубличное образование и когда изымаемый у собственника земельный участок к моменту изъятия уже передан на определенном основании другому лицу. Упоминаемые ЗК РФ (см., например, ст. 57) землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков - это лица, которые находятся в соответствующих отношениях с самим публичным собственником, а вовсе не арендаторы или иные титульные владельцы участка, изымаемого у собственника. Ответ для таких ситуаций может быть найден только в результате логических операций на основе комплексного применения земельного и гражданского законодательства.

     Арендуемый  земельный участок может принадлежать как на праве собственности публичного образования, так и на праве частной  собственности. Понятно, что для обеспечения изъятия требуется прекратить всякий любой договор, обременяющий участок и мешающий использовать его для государственных или муниципальных нужд.

     В случае с арендой земельного участка, находящегося в публичной собственности, следует воспользоваться подп. 5 п. 2 ст. 46 ЗК РФ. Но не иным основанием; в судебной практике немало дел, когда государственные органы субъекта РФ или органы местного самоуправления ошибаются и рассматривают права на землю прекратившимися у арендаторов и иных правообладателей только в силу того, что вынесено решение об изъятии земельного участка. Поскольку основания для изъятия земельных участков и основания для прекращения договора аренды не совпадают, они не могут заменить друг друга. Тем более, что договор аренды по ст. 46 ЗК РФ расторгается именно арендодателем, а не иным органом.

     С договором же аренды земельного участка (и не только аренды), находившегося  в частной собственности, ситуация более сложная. Конечно, для прекращения  того или иного договора теоретически можно было бы воспользоваться содержанием ст. 45, 46, 47, 48 ЗК РФ, где в числе оснований прекращения соответствующих прав (постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, прав арендатора и т.д.) называется или имеется в виду изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

     Но  в действительности воспользоваться  таким приемом более чем сложно. Во-первых, такого общего перечня для  всех возможных договоров не существует. Во-вторых, для прекращения договорных (т.е. гражданско-правовых) отношений следовало бы найти основания именно в гражданском законодательстве. В-третьих, не ясно, кто же должен проявлять инициативу в расторжении договора. Например, участок изымается у собственника принудительно и он (собственник) отказывается предпринимать какие-либо действия по расторжению договора с арендатором, а последний добровольно не оставляет участок. Теоретически обратиться в суд за расторжением договора мог бы новый собственник, но в таком случае процесс изъятия затянется на многие годы.

     В любом случае очевидно, что прекращение  отношения собственника участка, у  которого изымается участок, и иных лиц, обладающих данным участком на определенных договорных условиях с собственником, должно иметь самостоятельные основания. В подобных случаях нормы об изъятии, предусматривающие различного рода гарантии и компенсации, как представляется, применяться не могут. В связи с этим, например, арендатор земельного участка хозяйственного общества "А" не вправе требовать возмещения убытков, предусмотренных ст. 57 ЗК РФ. Но как же могут быть защищены права арендатора?

     Права собственности на земельный участок  у него нет, поэтому и нет необходимости  компенсировать стоимость участка. Но арендатор (тем более при долгосрочной аренде) может осуществить определенные вложения в обрабатываемый земельный участок. В таком случае, видимо, следует опираться на правила о судьбе улучшений объекта аренды, предусмотренных общими положениями ГК РФ об аренде. Согласно ст. 623 ГК РФ не подлежит возмещению лишь стоимость неотделимых улучшений имущества, произведенных без согласия арендодателя. При этом, если иное не предусмотрено договором, арендатор имеет право после прекращения договора аренды зачесть в счет арендных платежей стоимость неотделимых улучшений, произведенных с согласия арендодателя. Но в нашем случае подобное возможно, только если остался долг арендатора по арендной плате. Поскольку право на возмещение неотделимых улучшений составляет право арендатора и обязанность именно арендодателя, то такое требование не может предъявляться к лицу, в чью пользу изымается участок. Однако арендатор может просто потребовать уплаты соответствующей суммы от арендодателя-собственника, а последний, полагаем, вправе включить сумму предстоящих выплат арендатору в состав убытков, компенсируемых ему соответствующим бюджетом или лицом, в пользу которого изымается земельный участок. Этот подход вполне соответствует смыслу нормы п. 2 ст. 15 ГК РФ.

     При изъятии земельного участка у  собственника одновременно прекращаются некоторые другие права у иных лиц. Это касается прежде всего постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 ЗК РФ), пожизненного наследуемого владения (ст. 21 ЗК РФ), аренды (ст. 22 ЗК РФ). Прекращаются и отдельные сервитуты, а также те права, которые предусматривались ранее действовавшим законодательством и пока сохраняются (ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").

     Подлежит  прекращению и договор субаренды  как производный правовой институт от основного договора аренды.

     Правильно исходить также из того, что все  эти права лишь могут прекратиться, поскольку их существование не обусловлено  жесткой связью с прежним правом собственности. В связи с этим, например, при смене собственника и изменении назначения земельного участка некоторые их них могут быть сохранены (в частности, право прохода); косвенно это подтверждается и юридической техникой законодателя, использованной при формулировке ст. 48 ЗК РФ.

     Эти вопросы, судя по всему, в самое ближайшее  время будут предметом дискуссий и анализа практики.

     В соответствии с п. 2 ст. 279 ГК РФ правом принимать решения об изъятии  земельных участков для государственных  или муниципальных нужд обладают только федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы власти субъектов РФ, т.е. муниципальные образования таких решений принимать не могут. Это несколько странно, если иметь в виду известный тезис о равенстве различных уровней власти и равенстве форм собственности. Впрочем, из текста ряда статей ЗК РФ (см., например, п. 2 ст. 63) можно сделать вывод о том, что право на принятие решения об изъятии имеется и у муниципалитетов¹⁰⁴. В п. 27 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 фактически подтверждено право органов муниципального образования принимать решения о принудительном изъятии земельных участков.

     В числе вариантов изъятия земельного участка закон (ст. 49 ЗК РФ) указывает  и выкуп. Учитывая, что в итоге  производятся компенсационные действия как при обычном изъятии, так  и при выкупе, то в чем различие? Если решение об изъятии представляет собой административный публично-правовой акт, то изъятие в форме выкупа характеризуется наличием сложного юридического состава: а) актом об изъятии и б) двусторонней сделкой о выкупе (договор купли-продажи). Сочетание земельно-правовых и гражданско-правовых начал при выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд, безусловно, усложняет порядок применения норм законодательства.

     В связи с этим понятие "изъятие  земельных участков" (при изъятии  его у частного собственника) всегда должно быть соединяемо с понятием "выкуп", хотя ст. 55 ЗК РФ сформулирована таким образом, что допускает - в отличие от ГК РФ - изъятие без выкупа. Конечно, земельные участки могут фактически изыматься и по иным основаниям (ст. 44 - 51 ЗК РФ, ст. 284 - 285 ГК РФ). Но если изъятие следует только в силу государственных или муниципальных нужд и в отношении участков, находящихся в собственности у частных лиц, оно требует учета правил о выкупе и применения норм о купле-продаже (гл. 30 ГК РФ). Этому выводу не препятствует отсутствие согласия собственника земельного участка. В соответствии со ст. 445 ГК РФ договор может заключаться и в обязательном порядке. Изъятие земельного участка в таком случае не требует оформления сделки¹⁰⁵, его отсутствие восполняется судебным решением (ст. 282 ГК РФ). Иск государственного органа в данном случае представляет собой по существу иск об обязании заключить договор купли-продажи в связи с изъятием.

     По  смыслу закона при изъятии земельных  участков для государственных или муниципальных нужд убытки возмещаются только землепользователям, землевладельцам и арендаторам. Что же касается собственников, то удовлетворение их имущественного интереса в связи с выбытием участка предполагается погашением или предоставлением "предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда" в случае с принудительным отчуждением или предоставлением выкупной платы.

     При этом убытки собственника, причиненные  изъятием земель, включаются в плату  за изымаемый земельный участок (ч. 2 п. 1 Правил). Но сам по себе факт включения убытков в иные платежи  не означает, что убытки вообще не возмещаются. Следовательно, убытки подлежат возмещению всем категориям лиц, имеющих права на землю.

     Можно допустить, что убытки не возмещаются обладателям сервитутов.

     Например, если у частного лица А. изымается  земельный участок, находившийся в  аренде у Б., то право на возмещение убытков имеют как собственник А., так и арендатор Б. Но если собственник вправе получить компенсацию от того, в чью пользу изымается участок, либо из соответствующего бюджета, то арендатор Б. вправе получить компенсацию от собственника А.

     Некоторые авторы отмечают, что многие нормы ГК РФ, касающиеся земельных отношений, нельзя в принципе отнести к гражданско-правовым, они являются сугубо земельно-правовыми; к таким нормам часто относят и нормы об изъятии земельных участков (ст. 284 - 286 ГК)¹⁰⁶. На самом деле все-таки речь должна идти об определенном соотношении норм различных отраслей, что представляет собой и сегодняшний "симбиоз" правил ЗК РФ и ГК РФ применительно к изъятию земельных участков.