По  мнению других авторов, специфика земли  предполагает сочетание частноправового  и публично-правового методов, а  потому "речь должна идти не о приоритетности тех или иных правовых норм, а  о разграничении сферы действия гражданского и земельного права. Земля как природный объект, ее охрана и рациональное использование, землеустройство являются предметом регулирования земельного права. Все имущественные отношения по поводу земли как объекта вещных прав (прежде всего права частной собственности), а также сделки с землей регулируются гражданским правом"⁶⁰.

     Историко-правовой подход к данной проблеме обосновал  В.В. Чубаров, предложивший выявлять соотношение  норм гражданского и земельного законодательства по нескольким направлениям. Первое направление заключается в том, что изменения земельно-правовых норм и включение в них норм частного права происходили под влиянием не только объективной реальности, но и норм гражданского права. Второе направление заключается во введении законами и иными правовыми актами в имущественный оборот отдельных категорий земельных участков⁶¹. При этом складывающаяся в эти годы ситуация была во многом парадоксальной: не был принят ЗК РФ, а иные общие правила об ограничении оборота земельных участков отсутствовали. Вместе с тем отдельные категории земельных участков все же вовлекались в оборот, причем оборотоспособными можно было признать лишь те из них, которые уже принадлежали на праве собственности гражданам и юридическим лицам.

     Третье  направление, по мнению В.В. Чубарова, заключается в том, что в переходный к рыночной экономике период земельное законодательство испытывало значительный дефицит норм гражданского права. Поэтому взаимодействие двух отраслей законодательства проходило путем восполнения нормами гражданского права пробелов земельного законодательства.⁶²

     Соответственно, внешняя сторона частноправовых земельных отношений регулируется нормами гражданского права и  лишь в случае прямых отсылок - земельным  правом. Во втором случае (внутренняя сторона) приоритетны нормы земельного права. Следовательно, мы не разделяем неоднократно высказываемую представителями земельно-правовой науки позицию о существовании особых "земельно-правовых сделок", а уж тем более "водно-правовых" или "лесо-правовых"⁶³. Конструкция сделки, предложенная в ГК РФ, универсальна и не подлежит пересмотру даже применительно к имеющейся специфике природно-ресурсных отношений.

     Отсюда  следует, что "сделки с землей с  точки зрения их отраслевой принадлежности являются гражданско-правовыми. Поэтому включение земельных участков как недвижимости в гражданский оборот повлекло появление не особого рода сделок, а особого вида гражданско-правовых сделок. При этом родовым понятием по отношению к земельным сделкам является такое понятие, как сделки с недвижимостью"⁶⁴. В ст. 8 ГК РФ четко определено, что гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. Земельным законодательством подобные основания не предусмотрены.

      ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГИЛИРОВАНИЕ ВЕЩНЫХ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

     2.1 Возникновение прав на земельные участки

     Являясь объектом гражданского оборота, земля (точнее - земельные участки) сохраняет  и иное свое значение (как основа жизнедеятельности народов, как основной компонент окружающей среды и пр.). Эту специфику земли призвано отразить и обеспечить именно земельное законодательство, нормы которого содержат правила и опираются на подходы, часто не совпадающие с обычным гражданско-правовым регулированием.

     Права на земельные участки, в том числе  предусмотренные ст. 20 - 24, 40 - 43 ЗК РФ, следует отличать от обязательственных  прав по поводу земельных участков, последние есть субъективные права  на действия других лиц (противоположной стороны договора). Земельное же законодательство преимущественно направлено на установление и регулирование прав не обязательственного, а вещного характера, т.е. правовых возможностей по непосредственному воздействию субъекта права на объект правоотношений (земельный участок). Именно поэтому есть смысл рассмотреть некоторые сложные вопросы возникновения прав на землю в их соотношении с обязательственными правами, в связи с заключенной или заключаемой сделкой.

     Согласно  ст. 25 ЗК РФ права на землю возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (последняя редакция с учетом изменения по ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 196-ФЗ).

     По  общему правилу права и обязанности  из сделок возникают с момента  заключения соответствующего договора (п. 1 ст. 425 ГК РФ), договор же считается  заключенным, "если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора" (абз. 1 п. 1 ст. 432 ГК РФ). Такими условиями признаются: а) условия, названные таковыми законом или иными правовыми актами; б) условия, необходимые для договоров данного вида; в) условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (абз. 2 п. 1 ст. 432 ГК РФ). Исходя из момента возникновения обязательственных связей, договоры (сделки) традиционно делятся на консенсуальные и реальные. Если достаточно простого соглашения сторон по всем существенным условиям, то сделка именуется консенсуальной. В том случае, если кроме соглашения необходимо совершить определенное действие (чаще всего - передачу соответствующей вещи), то сделка называется реальной. В литературе есть и более детальное описание границы между этими сделками, а также причин, по которым есть смысл сохранять такое деление⁶⁵.

     Однако  земельные участки всегда являются недвижимым имуществом. В связи с  этим необходимо учесть правило п. 3 ст. 433 ГК РФ - "договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации, если иное не установлено законом".

     Если  бы договор купли-продажи земельных  участков подлежал государственной регистрации, то его определение как консенсуального в значительной степени утратило бы смысл - права и обязанности из такого договора возникали бы только после акта государственной регистрации самой сделки.

     Смысл же выделения консенсуальных договоров  в случае, когда регистрируется только право, имеется. И вот почему. Например, при заключении договора купли-продажи земельного участка стороны согласовали все существенные условия, а возможно, и частично исполнили сделку, однако право собственности не зарегистрировано. Изменяется ли правовое положение сторон? Безусловно, да, хотя конечные цели сторон пока не достигнуты. Дело в том, что сама по себе сделка признается действительной (заключенной) и без государственной регистрации. И как только произойдет государственная регистрация, возникнут и соответствующие права и обязанности. Иное дело, если данная сделка была реальной, т.е. требовалось передать участок или совершить иное действие; если такое действие не было совершено, то нет оснований и для самой государственной регистрации, поскольку нет самой сделки.

     Естественно, это не касается сделок, которые  до настоящего времени подлежат государственной регистрации, но ситуация может измениться, поскольку имеющиеся проекты ориентированы на отмену государственной регистрации сделок с недвижимостью.

     В соответствии с п. 2 ст. 25 ЗК РФ государственная  регистрация самих сделок обязательна  только в случаях, указанных в  федеральных законах. Например, когда  это касается продажи жилого дома или квартиры (п. 2 ст. 558 ГК РФ), земельного участка в составе предприятия (п. 3 ст. 560 ГК РФ), ипотеки земельного участка (п. 3 ст. 339 ГК РФ), договоров аренды и субаренды земельных участков, безвозмездного срочного пользования, заключенных на срок более года⁶⁶. В силу прямого указания п. 1 ст. 26 ЗК РФ документы, указанные в ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", удостоверяют лишь права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ, но не сами сделки.

     В литературе отмечались и другие особенности различия консенсуальных и реальных договоров, которые не позволяют их смешивать⁶⁷.

     Еще одна особенность возникновения  прав на землю уже отмечалась ранее - имеется в виду, что во многих случаях возникновение прав на земельные  участки зависит не от одного юридического факта (только административного акта или только от договора), а от определенной совокупности юридических фактов - сложного юридического состава.

     В связи с тем, что долгое время  земля предоставлялась в административном порядке и использовались такие термины, как "предоставление", "выделение" земель, это нашло отражение в многочисленных нормативных правовых актах, регулирующих земельные правоотношения (заметим, не все они отменены или отредактированы). Достаточно привести пример из ЗК РФ, где в ст. 29, 30, 33 и других статьях говорится именно о "предоставлении" земель. Поскольку данное слово в ЗК РФ часто используется без указания на существо возникающих правоотношений, без указания на возникающий у приобретателя правовой титул, это вызывает путаницу в толковании содержания взаимоотношений. Права зависят не от того, что земля предоставлена, а от того, на каких именно основаниях она получена, каков титул обладания землей.

     Следует согласиться, что слово "предоставление" целесообразно применять только при административном порядке передачи земельного участка государственным органом в бессрочное (постоянное) пользование.

     Но  какое значение имеют для последующих  договорных отношений административные акты (обычно это постановления соответствующей  администрации) о предоставлении земли в пользование или аренду?

     Данная  проблема заслуживает отдельного исследования, но и сейчас можно отметить ряд  важных обстоятельств.

     Во-первых, следует учитывать складывающуюся судебно-арбитражную практику, которая  исходит из того, что само по себе обладание документом, фиксирующим те или иные права на землю, не является правоустанавливающим. "Предоставление земельных участков производится на основании решений соответствующих органов власти или органов местного самоуправления". Ясно также, что это положение распространяется только на случаи, когда земельный участок предоставляется из земель публичных образований.

     Во-вторых, надо различать собственно административный акт о предоставлении земельного участка и договор, оформляющий определенное взаимодействие сторон, включая публичное образование. При этом в одних случаях договор обязателен, а в других его может и не быть.

     В-третьих, целесообразна унификация порядка предоставления земли. В настоящее время такого общего порядка нет, предоставление земель (т.е. административное основание будущих гражданско-правовых отношений) производится различно для разных ситуаций. Для этого достаточно сравнить порядок предоставления земель в ст. 31 - 32, 34 и др. ЗК РФ, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"⁶⁸, в п. 2 ст. 81 ЗК и ФЗ от 15 апреля 1998 г. (в последнем случае - для ведения садоводства и огородничества).

     Особый  порядок предоставления земель установлен и в некоторых других случаях⁶⁹. Если с необходимостью предусматривать определенные особенности для предоставления некоторых земель еще можно согласиться, то вряд ли следует признать нормальной сегодняшнюю пестроту регламентации порядка предоставления земель в целом.

     В-четвертых, было бы правильно исходить из того, что сами по себе недостатки административных актов (неправильное оформление, подписание с нарушением процедур и этапов, подписание не тем должностным лицом, которое уполномочено, и пр.) не должны приводить к ничтожности соответствующей сделки (ст. 168 ГК РФ). Такие сделки, полагаем, было бы правильно считать оспоримыми (действующими до соответствующего решения суда), поскольку нельзя дефекты деятельности одной из сторон сделки перекладывать на другую.

     Публичные образования в подобных случаях  следует рассматривать как участников гражданских правоотношений (гл. 5 ГК РФ), у них отличается прежде всего порядок формирования воли и волеизъявления. В частности, надо учитывать, что за публичные образования действуют их органы (ст. 124 - 125 ГК РФ); при этом компетенция данных органов различна: если одни из них принимают решение о вступлении в гражданские правоотношения (в том числе о "предоставлении" земли), то договоры аренды от имени публичного образования заключают другие. В связи с этим акты о предоставлении земли, указываемые Земельным кодексом, лишены исключительно публично-правового (административного) значения⁷⁰.

     Учитывая  изложенное, акты предоставления земельных  участков, принимаемые соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления, правильно  было бы вообще не именовать административными актами.

     В-пятых, само по себе решение о предоставлении земельного участка (при необходимости  сложного юридического состава) не может  заменить соответствующий договор.