Граждане  имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законами и иными правовыми актами, а также собственником земельного участка (п. 1 ст. 262 ГК). Таким образом, граждане могут свободно находиться только на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, так как земля, находящаяся в частной собственности, не может быть доступна никому другому, кроме собственника. Однако согласно п. 2 ст. 262 ГК любое лицо может пройти через такой участок при условии, что не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

     Установление  публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний (ст. 23 ЗК). На практике дело обстоит иначе. Так, публичные сервитуты устанавливаются без проведения общественных слушаний, а также без определения сроков временного сервитута⁹⁵.

     Пунктом 2 ст. 23 ЗК определено, что публичный сервитут устанавливается с учетом результатов общественных слушаний. Данное установленное законом требование также не выполнено ответчиком.

     Более того, отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу. В материалах дела не имеется документов, подтверждающих утверждение ответчика о вынесении им постановления в интересах местного населения (потребителей), а также предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность на территории истца.

     Публичные сервитуты могут устанавливаться  в отношении объектов недвижимости в градостроительстве. Они устанавливаются  нормативными правовыми актами органов  местного самоуправления на основании  градостроительной документации и правил застройки в случаях, если это вызывается государственными или общественными интересами.

     Публичные сервитуты устанавливаются не в  пользу конкретного субъекта - собственника соседней недвижимости, а в пользу многих лиц, т.е. для обеспечения не частных, а общественных (публичных) интересов, представляют собой обременение земельного участка, право определенных законом лиц использовать этот участок в случаях и порядке, установленных законодательством .

     Однако  не следует путать земельные сервитуты с другими правами на землю, прежде всего правом постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования земельными участками, которые устанавливаются в иных целях, нежели ограниченное пользование чужой землей.

     В соответствии с п. 4 ст. 36 ЗК в случае, если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими федеральными казенными предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование⁹⁶.

     В условиях формирования объектов недвижимости сервитуты устанавливаются на основании  решения компетентных органов о  предоставлении земельного участка или переоформлении прав на него. В силу п. 7 ст. 36 ЗК обязанность изготовления кадастрового плана земельного участка лежит на уполномоченном органе субъекта Федерации и поэтому его отсутствие не может являться основанием для отказа в приобретении прав на земельный участок

     Бесспорно, принципиальны различия между частным  и публичным земельными сервитутами. Если частный сервитут устанавливается  в интересах одного лица, то публичный - в интересах государства, местного самоуправления или местного населения. Если частный сервитут устанавливается по соглашению сторон, то публичный - на основании соответствующих нормативных правовых актов.

     Вопреки ожиданиям "ЗК не оказывает реального  влияния на позитивное развитие земельных  отношений, а по некоторым вопросам привнесет элемент бессистемности. Удручающее впечатление производит многословие и наукообразность сформулированных в нем положений"⁹⁷. Более того, в ЗК имеются иные неоправданные противоречия с нормами ГК, которые будут рассмотрены далее при анализе важных теоретических и практических проблем земельного законодательства.

     Бесспорно, каждая отрасль российского законодательства регулирует свою конкретную самостоятельную  область общественных отношений, складывающихся между людьми в процессе использования и охраны соответствующих объектов. Однако необходимо определить правовую нишу того или иного законодательства в регулировании земельных отношений, имеющих имущественный характер.

     Определяя земельные отношения, ЗК в п. 1 ст. 3 закрепляет положение о том, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В развитие данных положений разработаны соответствующие нормы ГК. В свою очередь, ЗК также содержит нормы, посвященные упомянутым ограниченным вещным правам. Они внесли кардинальные изменения в регулирование указанных отношений, которые определенно расходятся с соответствующими нормами ГК.

     Учитывая  изложенное, полагаем, что целесообразно во избежание произвольного толкования норм земельного и гражданского законодательства установить следующий принцип, а именно нормы, регулирующие земельные правоотношения, включенные в нормативные акты других отраслей современного законодательства, должны соответствовать ГК.

     Анализ  законодательства, регулирующего вопросы  постоянного (бессрочного) пользования  земельными участками и ограниченного  пользования чужими земельными участками, позволяет сделать вывод о  том, что при регулировании постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и ограниченного пользования чужими земельными участками следует применять нормы ГК во избежание разночтения в применении правовых норм ГК и ЗК.

     2.3 Прекращение прав на земельные участки

     Права на земельный участок могут быть также прекращены. Общие основания прекращения прав на земельный участок установлены ст. 44 - 48 ЗК РФ. От прекращения прав следует отличать их ограничения, когда субъект не лишается данной правовой возможности, но она временно не может быть реализована, право в таком случае как бы "консервируется", но полностью восстанавливается с отпадением оснований для ограничения⁹⁸.

     В числе оснований прекращения  права собственности на земельный  участок ЗК РФ называет и отказ  собственника от права собственности (ст. 44 ЗК РФ), а в ст. 53 ЗК РФ содержится более подробное регулирование возникающих при этом отношений. В частности, п. 1 ст. 53 ЗК РФ предусмотрено, что отказ от осуществления принадлежащего собственнику права на земельный участок не влечет за собой прекращения соответствующего права. Эта норма требует пояснений.

     Рассматриваемое правило является аналогичным норме  гражданского права, изложенной в п. 2 ст. 9 ГК РФ: "Отказ граждан и  юридических лиц от осуществления  принадлежащих им прав не влечет прекращения этих прав, за исключением случаев, предусмотренных законом". Смысл такого рода оговорок состоит в том, что следует различать право как предусматриваемую и защищаемую законом возможность определенного поведения, с одной стороны, и как фактические действия, реализующие эту возможность, - с другой. Понятие "отказ" целесообразно рассматривать как заявление об этом, намерение в данном конкретном случае не использовать имеющиеся возможности; именно поэтому в п. 1 ст. 53 ЗК РФ для характеристики отказа в скобках дополнительно указано - "подача заявления об отказе". Допустимы и другие формы отказа, в том числе безвозмездное отчуждение в чью-либо пользу. В целом же к отказу от права собственности на земельный участок следует применять также нормы ст. 236 ГК РФ, требующие определенности, безусловности, завершенности действий, свидетельствующих об отказе.

     В силу п. 2 ст. 53 ЗК РФ такие участки  приобретают правовой режим бесхозяйной  недвижимой вещи, и их судьба подчиняется  правилам ст. 225 ГК РФ. Такие участки принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество по заявлению органа местного самоуправления. По истечении года со дня постановки на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на это имущество (п. 3 ст. 225 ГК РФ).

     Но  отказ от прав не освобождает соответствующее  лицо от обязанностей, которые возложены  на него государством в связи с  обладанием земельным участком. Соответствующая норма предусмотрена и абз. вторым ст. 236 ГК РФ: "Отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом". Данное положение предопределено тем, что обладание правом собственности порождает не только права, но и обязанности, обременяет собственника (ст. 210, 211 ГК РФ). Указанная норма полностью применима и в отношении отказа от земельного участка, поскольку земля, ее местоположение, полезные качества не только имеют общенациональное значение; отсутствие ухода за участком, непроведение соответствующих агротехнических мероприятий способны принести конкретный вред сопряженным участкам, хозяйственной деятельности на них.

     Однако  возникает вопрос: влечет ли намерение, выраженное в отказе, какие-либо правовые последствия? Безусловно, влечет. Так, уже отмечалось, что в силу заявления  относительно данного земельного участка  устанавливается правовой режим  бесхозяйного имущества. Поскольку по смыслу закона само право собственности на данный объект за собственником пока сохраняется (до появления нового собственника), то он может после соответствующего заявления вернуться в прежний режим собственности. Это означает, что продолжать осуществление своего права собственности собственник может только после процедуры противоположного по смыслу заявления, хотя титул собственности все это время сохраняется за ним.

     И еще один аргумент. В силу отказа от права собственности на земельный участок у последнего может появиться добросовестный приобретатель; отказ собственника в таком случае имеет существенное значение как для течения срока приобретательной давности на участок, так и для доказательства факта добросовестности владения.

     Самостоятельным основанием прекращения прав на земельный  участок является изъятие земельного участка для государственных  или муниципальных нужд (подп. 5 п. 2 ст. 46 ЗК РФ). Данное основание применяется  с учетом норм ст. 49, 55, 62, 63 ЗК РФ, а также норм ряда других статей ГК РФ, ЗК РФ, ряда федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

     В связи с изъятием земельного участка  по данному основанию прекращаются и права на участок, вызванные  ранее заключенной сделкой. Прежде всего это касается договоров аренды, ренты, доверительного управления и, возможно, других договоров, поскольку в остальных случаях, например при земельном сервитуте, договор обычно отсутствует. Каково соотношение этих, различных по своей природе, оснований прекращения прав?

     К сожалению, ст. 49 ЗК РФ, предусматривая основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, не определяет соотношения прекращения прав при изъятии и прав по ранее действовавшему договору. В связи с этим нет координации между основанием для прекращения отдельных прав, например договора аренды (ст. 46 ЗК РФ) и основаниями для изъятия земельных участков по ст. 49 ЗК РФ. Такое положение в конечном счете вызывает споры и неправильное применение на практике⁹⁹.

     Очевидно, при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд может возникнуть несколько различных ситуаций. Самая простая - когда участок изымается у собственника, являющегося гражданином или юридическим лицом; в таком случае право собственности просто прекращается. Значительно сложнее оценить ситуацию, если решение об изъятии принимает, например, субъект РФ в отношении участка, находящегося в муниципальной собственности, или, скажем, Российская Федерация принимает решение об изъятии в отношении земельного участка, находящегося в собственности субъекта РФ. Более того, хотя бы теоретически в отношении одного и того же земельного участка может быть вынесено решение об изъятии различными публичными образованиями. Правового механизма по разрешению такого рода коллизий пока не создано; возможность его создания следует связывать также с завершением процесса разграничения принадлежности земель различным публичным образованиям¹⁰⁰.

     Не  просто решать и вопросы о природе  прав публичных образований в  ходе их осуществления. По общему правилу отношения этих субъектов в гражданском обороте, где они выступают как собственники соответствующих земель, должны строиться с учетом ст. 124 - 125 ГК РФ - к ним применяются "нормы, регулирующие участие юридических лиц..." в гражданских правоотношениях. Однако не всегда можно сделать вывод о гражданско-правовой природе отношений публичных образований, тем более если это взаимоотношения публичных образований друг с другом при осуществлении ими своих именно публичных функций¹⁰¹. Например, до сих пор нет ясных ответов на вопрос об экономической стороне взаимоотношений между публичными образованиями; например, муниципалитет предоставляет участок учреждению субъекта РФ в постоянное (бессрочное) пользование, но он, конечно же, мог бы с большей выгодой для своего бюджета передать этот же участок в аренду. В данном случае существен вопрос и об обязательности такого предоставления, и о его условиях. Заслуживает специального анализа и вопрос о приоритете тех или иных конкретных публичных интересов.