Правовое регулирование вещных прав на земельные участки

     Сделки  с земельными участками преимущественно  являются двусторонними, т.е. договорами. При этом нет оснований ограничивать состав сделок оборота земельных  участков только теми из них, которые направлены на переход права собственности. В условиях, когда многие вопросы оборота земельных участков еще не решены, их аренда является наиболее используемым вариантом и удобным инструментом распоряжения землей, в первую очередь для государства. Договор аренды позволяет извлекать доход из земельного участка, оставаясь при этом его собственником. В связи с этим для отнесения тех или иных сделок к обороту был бы достаточен критерий появления у нового владельца вещных прав. Следовательно, договоры аренды также должны быть признаны сделками оборота; в результате предоставления объекта у арендатора появляются и определенные вещные правомочия³⁸.

     Сходны  со сделками оборота и договоры, которыми оформляются некоторые  земельные сервитуты (ст. 274, 277 ГК РФ). Ограниченные вещные права, рожденные определенной связью вещей и интересов, установлены непосредственно законом. Соглашения же при этом выполняют обслуживающую, факультативную роль. В соответствии с п. 3 ст. 274 ГК РФ спор об ограниченных правах на чужой участок может быть разрешен судом и без договора.

     Отсюда  следует, что под сделками оборота (экономического, гражданского) следует  понимать только те волевые, осознанные действия обоих участников акта, которые  направлены на приобретение прав и  обязанностей вещно-правового характера в легитимном порядке.

     Юридические факты, не отвечающие таким признакам, например решение суда о присуждении  имущества, а также действия неправомерные, если даже они и влекут вещные правоотношения, было бы правильным исключить из числа сделок оборота. Например, причинение вреда (деликт) также ведет к возникновению правоотношений. Но последующие действия по компенсации ущерба не вызваны волей участников. Таковы и многие юридические акты в сфере финансово-бюджетных отношений (утверждение соответствующим органом бюджета и т.п.). Трудно признать элементом оборота и события (например, смерть наследодателя). Вряд ли правильно рассматривать в качестве оснований оборота земельных участков изменение категории земли. В этом случае остаются неизменными и субъект, и объект прав, происходит лишь смена правового режима.

     Основаниями для отношений оборота могут  выступать административные акты, случаи универсального правопреемства и т.д. (п. 2 ст. 307 ГК РФ). Чаще всего они являются элементами так называемых сложных юридических составов³⁹. Речь идет о таких системах (совокупностях) разных юридических фактов, которые лишь вместе порождают, изменяют, прекращают соответствующие правоотношения. Они часто включают в себя административные акты, имеющие для земельных отношений особое значение уже потому, что продавцом на первичном рынке обычно выступают публичные образования. Таким сделкам, как правило, предшествуют волевые акты административной деятельности соответствующих органов.

     В настоящем учебном пособии рассматриваются (глава 2) только сделки купли-продажи, мены, дарения, ренты, аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления, залога, а также некоторые вопросы договорных отношений в связи с участием в уставном (складочном) капитале других организаций. Это объясняется особым значением названных сделок для оборота земель в условиях рыночной экономики.

     Надо  также признать, что было бы целесообразно  усилить роль договорных начал в  формировании прав на землю. Во многом придание договору большего значения следует связывать не только с  законодательными изменениями, но и  с правильным толкованием уже имеющихся норм. Например, в соответствии с п. 4 ст. 20 ЗК РФ, лица, получившие земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования, не могут распоряжаться таким участком. Но это не значит, что они не могут распоряжаться самим правом⁴⁰.

     В основе отечественного гражданского законодательства лежит идея о различии правового  режима обычных вещей и прав на них. Исходя из того, что в п. 6 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"⁴¹ говорится о переоформлении, а не о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, оно сохраняется. Вещные права, предусмотренные ст. 20, 21 и 23 ЗК РФ, устанавливаются как простым решением соответствующего уполномоченного органа государства или муниципального образования, так и соглашением сторон. Фактически это означает, что они могут предоставляться не только в административном порядке в соответствии с ЗК РФ, но и в результате гражданско-правовых отношений. Косвенно такая возможность подтверждается и п. 2 ст. 268 ГК РФ. В нем предусмотрено, что право постоянного пользования земельным участком может быть получено собственником здания (иного недвижимого имущества) в случае приобретения здания (иной недвижимости) на участке, принадлежащем другому лицу (п. 1 ст. 271 ГК РФ).

     В судебной практике обоснованно принято  считать, что порядок приобретения права пользования земельным  участком при реорганизации юридического лица (ст. 268 ГК РФ) в случае правопреемства является гражданско-правовым, а не административным.

     Права ограниченного пользования чужим земельным участком, за исключением публичных сервитутов, имеют гражданско-правовую природу (п. 1 ст. 23 ЗК РФ). Их перечень не является закрытым. Устанавливаются же они не только по прямому указанию законодателя (п. 1 ст. 274 ГК РФ), но и по соглашению сторон (п. 3 ст. 274 ГК РФ).

     Эти вопросы, как и возможность применения гражданско-правовых способов для установления некоторых прав на земельные участки, отчасти являются спорными. Но в целом не подлежит сомнению целесообразность большего использования диспозитивных (прежде всего, договорных) начал гражданско-правового регулирования в сфере землепользования.

     Общее положение об оборотоспособности объектов гражданских прав сформулировано в  ст. 129 ГК РФ: "Объекты гражданских  прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте". Пункт 3 ст. 129 ГК РФ устанавливает, что земельные участки "могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле".

     Согласно  ст. 13 ФЗ "О введении в действие части второй ГК РФ⁴²" "нормы, касающиеся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством". Таким образом, по общему правилу оборотоспособность объектов гражданских прав презюмируется и ее ограничения прямо указаны в законе. Но по отношению к земельным участкам действует противоположное правило. В соответствии с ним именно земельное законодательство должно определять оборотоспособность земельных участков.

     В соответствии с п. 2 ст. 129 ГК РФ объекты  могут быть как изъяты из оборота, так и ограничены в обороте. Изъятие  объектов гражданских прав из оборота либо их ограничение - явление в частном праве нередкое. "Великое множество вещей по русским законам изъято из частного произвола, не подлежит вовсе частному праву, не может быть предметом частного имущества". Норма, заложенная в п. 3 ст. 129 ГК РФ, вызывает ряд вопросов. Прежде всего, непонятно, как правильно соотнести с нею положения ст. 72 Конституции РФ. Последняя относит земельное законодательство к совместному ведению РФ и ее субъектов. Но существует требование п. 1 ст. 3 ГК РФ о том, что гражданское законодательство полностью находится в ведении Российской Федерации (т.е. все вопросы, связанные с включением тех или иных объектов в оборот).

     Полагаем, противоречия в данном случае нет, поскольку  к совместному ведению РФ и  ее субъектов относится не все земельное законодательство, а только та часть, которая связана с исключительным предметом земельного права.

     В настоящее время допустимость включения  тех или иных земельных участков в гражданский оборот определяет ст. 27 ЗК РФ. В п. 1 отмечено, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ. Пунктом 3 ст. 209 ГК РФ предусмотрено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется собственником свободно в той мере, в какой их оборот допускается законом.

     Затрудняет  понимание и ссылка в п. 1 ст. 27 ЗК РФ на два различных слоя правового  регулирования: в нем указывается, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии и с гражданским  законодательством, и ЗК РФ.

     Не  раскрыто и понятие "ограничение". В юридической науке оно недостаточно проработано прежде всего в методическом плане. Но попытки заполнить это  "белое пятно" в теории права⁴³ были. В последнее время появился интерес к этому понятию в науке земельного права⁴⁴ и в цивилистике⁴⁵. При этом ограничения толкуются различно, в зависимости от элементов правовых связей и т.д.

     Пункт 2 ст. 129 ГК РФ исходит из того, что  ограничение производится по объектам, - в частности, некоторые из них, прямо указанные в законе, исключены из оборота. Однако такой критерий мало что дает. Если земля как таковая не исключена из оборота, то суть ограничений все-таки сводится к тому, что имеются ограничения относительно лишь отдельных ее категорий. Ограничения также могут опираться не на объектный, а на субъектный признак или другие аспекты оборота. Например, по смыслу п. 3 ст. 129 ГК РФ в числе таких критериев может выступать и так называемый способ оборота. Как видим, в законодательстве нет внятного ответа на вопрос о значении слов "ограничение оборота", а имеющиеся трактовки не выдерживают критики.

     Так, в п. 3 ст. 27 ЗК РФ указано, что "содержание ограничений оборота земельных  участков устанавливается настоящим  Кодексом, федеральными законами". Фактически эта фраза означает, что законодателем не разработано общее понятие "ограничения оборота", нет и целостной системы самих ограничений. Они вводятся точечно, применительно к конкретным правовым ситуациям.

     Согласно  п. 2 ст. 27 ЗК РФ земли, изъятые из оборота, не могут быть объектами любых гражданских сделок. Участки из состава земель, ограниченных в обороте, могут предоставляться в частную собственность только тогда, когда такая возможность предусмотрена непосредственно федеральным законом.

     Перечень  участков, изъятых из оборота, в отношении которых недопустимы гражданско-правовые сделки, предусмотрен п. 4 ст. 27 ЗК РФ (находящиеся в федеральной собственности государственные природные заповедники, участки под зданиями и сооружениями, где размещены воинские формирования и т.д., всего 10 подпунктов).

     От  этих участков, фактически запрещенных  к обороту, следует отличать участки, ограниченные в обороте (п. 5 ст. 27 ЗК РФ). Это участки в пределах лесного  фонда, предоставленные для нужд транспорта, связи и т.д. (всего 12 видов участков).

     Из  текста абзацев первого и второго  п. 2 ст. 27 ЗК РФ видно, что гражданско-правовые сделки запрещены лишь в отношении  участков, указанных в п. 4 данной статьи и этот запрет не касается участков, указанных в п. 5 той же статьи. Существенно и то, что оба перечня земельных участков (в п. п. 4 и 5 ст. 27 ЗК РФ) распространяются только на земли публичных образований и не касаются земель, находящихся в частной собственности.

     В связи с этим можно утверждать, что в отношении земель, ограниченных в обороте, существует презумпция общего дозволения совершения сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Это касается и договора ссуды (безвозмездного срочного пользования - ст. 24 ЗК РФ), доверительного управления (тем более, что ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"⁴⁶ также называет этот договор в числе допустимых, хотя и применительно к земельным долям).

     К сожалению, пробелы и неопределенность относительно понятия "оборотоспособность" сказываются на судебной практике. При рассмотрении одного из дел Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отметил, что ст. 129 и 130 ГК РФ предусматривают возможность отчуждения земельных участков или перехода их от одного лица к другому только теми способами и в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах⁴⁷. Поскольку действующее законодательство не установило такой меры ответственности на должника-фермера, как изъятие земельного участка и передача его кредитору, то действия судебного пристава-исполнителя, изъявшего земельный участок и передавшего его кредитору-взыскателю, были признаны незаконными.

     В решении по делу подчеркивается, что "неправомерна передача земельного участка обществу, характер деятельности которого неизвестен, а следовательно, неизвестны и цели использования в дальнейшем этого земельного участка". В целом решение правильно, поскольку закон не допускает простой передачи имущества должника - при обращении взыскания на имущество должна производиться продажа этого имущества на публичных торгах; из полученной суммы следует удовлетворить денежные требования кредитора. Однако вызывает удивление аргументация: по логике данного судебного органа оборотоспособность земельного участка предопределяется статусом лица, в частности, его текущей производственной деятельностью. Вряд ли можно признать оборотом и взыскание по долгам.

     Следует согласиться с правоведами, предлагающими  усматривать презумпцию дозволения к обороту всякого земельного участка, если в законе нет специального ограничения⁴⁸. Отмечается, что в отношении участков, не входящих в земли сельскохозяйственного назначения, следует исходить из их полной оборотоспособности (при отсутствии прямых ограничений в законе).