Предпосылки использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры

При использовании  данной формы государственно-частного партнерства необходимо помнить  об охранном обязательстве, положения  о котором регулируются Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В типовом концессионном соглашении в отношении объектов культуры законодатель предусмотрел обязанность концессионера обеспечивать физическую  сохранность объекта культурного наследия, в том числе в установленном порядке его консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также выполнять требования охранного обязательства, в том числе к содержанию объекта  культурного наследия, условиям доступа к нему граждан, порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ по его сохранению, а также иные требования, обеспечивающие сохранность объекта.

13 ноября 2010 года Правительством России утверждено постановление № 914⁶², исключившее из текста типовых концессионных соглашений, предусматривающих использование объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, оговорку о том, что указанное положение должно быть предусмотрено решением концедента о заключении концессионного соглашения, для того, чтобы концессионер был обязан осуществлять права владения и пользования объектом концессионного соглашения в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации. Данное уточнение распространяется на все объекты, передаваемые в концессию, которые являются или частью которых являются объекты культурного наследия.

Указанное уточнение  обязывает концессионера соблюдать требования нормативных правовых актов регламентирующих особенности правового положения объектов культурного наследия, независимо от указания на статус объектов концессионного соглашении в решении концедента о заключении концессионного соглашения. Данные изменения должны привести к тому, что государство сможет активнее внедрять для использования форму концессии в государственно-частном партнерстве в отношении любых объектов, являющихся объектами культурного наследия, имея гарантии от частного партнера, закрепленные в тексте концессионного соглашения о соблюдении им при осуществлении своей деятельности всех требований, установленных в отношении объекта культурного наследия.

Государственно-частное партнерство в данной форме можно использовать при реализации государством своих функций по строительству таких объектов культуры как музей, библиотеки, дома культуры, концертные залы. Также использовать концессию возможно там, где государству необходимо провести ремонт или реконструкцию объектов культурного наследия, при возможности передачи последних в эксплуатацию и управление концессионеру. Исключение составляют особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации. Они не могут быть переданы в эксплуатацию частным лицам, так как Указом Президента «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации»⁶³ установлено, что данные объекты находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Имущество, здания и сооружения организаций, предприятий и учреждений, отнесенных к особо ценным объектам, находятся в их оперативном управлении.

Активное использование концессионного соглашения как одного из основных способов привлечения инвестиций, планируется в ближайшее время Правительством Москвы. Указанные предпосылки по ее использованию отражены в проекте городской концепции города Москвы «Государственная охрана, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия» (2012-2016гг.)⁶⁴ размещенной на официальном сайте Департамента культурного наследия города Москвы.

В данном проекте, в числе прочего, указано, что в целях создания механизмов государственно-частного партнерства сохранения и использования объектов культурного наследия, стимулирования привлечения внебюджетных источников финансирования в реставрацию объектов культурного наследия необходимо развивать такие формы государственно-частного партнерства как концессионные соглашения, получившие свое новое развитие с учетом изменений внесенных в действующее законодательство постановлением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2010г. № 914.

3.6. Аутсорсинг

Одной из форм государственно-частного партнерства является аутсорсинг, то есть передача государственными органами выполнения каких-либо работ, оказания услуг третьим лицам. Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации «О Концепции Административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»⁶⁵ существует необходимость в ходе проведения административной реформы оптимизировать функции органов исполнительной власти с помощью применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.

Аутсорсинг регулируется нормами ГК РФ о подряде, о выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд, а также положениями Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»⁶⁶.

Мы рассматриваем аутсорсинг как одну из самых эффективных форм государственно-частного партнерства в сфере культуры, что объясняется следующими факторами:

• Частная сторона несет бремя ответственности за выполняемые работы или оказываемые услуги;
• Государство финансирует выполнение работ или оказание услуг;
• Благодаря конкурсным процедурам выбирается наиболее подходящий подрядчик (исполнитель) для выполнения работ (оказания услуг);
• Государство уменьшает необходимость осуществления определенной деятельности в непрофильных для государства сферах.

3.7. Инвестиционные соглашения

Инвестиционные соглашения применительно к культуре можно рассматривать как форму государственно-частного партнерства, в особенности те инвестиционные соглашения, которые направлены на участие инвесторов в осуществлении модернизации (реконструкции) учреждений культуры в соответствии с Федеральным законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»⁶⁷. Инвестиционное соглашение представляет собой смешанный договор, который регулируется вышеуказанным законом и положениями ГК РФ. В соответствии с Федеральным законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» целью инвестиционной деятельности может являться не только извлечение прибыли, но и достижение иного полезного результата, что может положительно сказаться при использовании данной формы государственно-частного партнерства в том случае, в котором получение большой прибыли от культурной деятельности маловероятно. В качестве цели, инвестор может иметь в виду иную, не материальную для себя пользу: престиж, деловая репутация, возможность безвозмездного пользования услугами культуры в течение длительного периода времени.

Ограничения при использовании данной формы государственно-частного партнерства применительно к объектам культуры не очевидны. Оказание услуг для государственных нужд, осуществляется в порядке, определенном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»⁶⁸, а работы по модернизации (реконструкции) объектов культурного наследия необходимо проводить в соответствии с охранным обязательством.

Глава 4. Зарубежный опыт использования механизмов государственно-частного партнерства

Зарубежный опыт использования механизмов государственно-частного партнерства разнообразен, что объясняется долгой историей существования и развития данного инструмента в иностранных государствах. Предпосылки развития государственно-частного партнерства в каждом государстве носят свой особый, специфический характер, что обуславливается историей государства или региона (области, конкретного города) государства, уровнем социально-экономического развития, уровнем жизни населения и другими факторами. Например, в Германии, развитие государственно-частного партнерства и реализацию проектов на его основе считают чрезвычайно значимым, что объясняется инфраструктурной отсталостью федеральных земель Восточной Германии, недостатком финансовых средств на развитие инфраструктуры на муниципальном уровне, изношенностью послевоенной инфраструктуры⁶⁹. В Израиле основными предпосылками развития государственно-частного партнерства являются отставание развития транспортной инфраструктуры, зависимость экономики страны от мировых цен на энергетические ресурсы, недостаток в снабжении населения пресной водой⁷⁰. Несмотря на различие причин использования механизмов государственно-частного партнерства в разных государствах, основной предпосылкой для использования государственно-частного партнерства во всех странах является несоответствие между имеющимися государственными средствами, выделяемыми на развитие определенных отраслей экономики, развитие инфраструктуры, и фактическим объемом необходимых денежных средств⁷¹.

Развитие механизмов государственно-частного партнерства в разных странах происходило и происходит по-разному, в каждом государстве государственно-частное партнерство применяется исходя из специфических для каждой страны предпосылок и условий. Организация Объединенных Наций попыталась выявить этапы развития государственно-частного партнерства, по сути, определить вектор, по которому должны пройти государства для достижения желаемого результата - эффективного и рационального использования механизмов государственно-частного партнерства.

Этапы развития государственно-частного партнерства⁷²

Большинство стран находится  на первом этапе развития, данный этап характеризуется незначительным количеством реальных проектов (Венгрия, Хорватия, Чехия, Мексика, Финляндия, Бразилия и др.). Наиболее эффективно используют государственно-частное партнерство в Австралии, Ирландии, Великобритании. Российская Федерация находится на первом этапе развития государственно-частного партнерства, однако, уже имеются предпосылки для перехода на следующий этап развития (например, создание центров государственно-частного партнерства, успешная реализация проектов государственно-частного партнерства в строительной сфере).⁷³

4.1. Приоритетные отрасли применения государственно-частного партнерства

Важной предпосылкой использования механизмов государственно-частного партнерства является состояние определенной отрасли, необходимость её развития в данной стране, данном регионе.

Анализ зарубежного  опыта реализации проектов государственно-частного партнерства показал, что практически во всех государствах, использующих механизмы государственно-частного партнерства, выделяется наиболее приоритетная отрасль по использованию государственно-частного партнерства⁷⁴. Наибольшее число проектов государственно-частного партнерства осуществляется в транспортной отрасли (аэропорты, порты, трубопроводный транспорт, дороги, мосты и т.д.), социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, культура, туризм), жилищно-коммунальном хозяйстве (сети, водоснабжение, теплоснабжение и т.д.). Лидирующей отраслью по реализации проектов государственно-частного партнерства в мире является транспортная отрасль⁷⁵.

При этом прослеживается интересная закономерность - в государствах, которые характеризуются наличием рыночной экономики, высоким уровнем  производительности труда и уровнем  потребления валового внутреннего продукта на душу населения, где гарантируется высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продолжительность жизни и наблюдается высокое качество медицинского обслуживания и образования государственно-частное партнерство используется чаще в отраслях здравоохранения и образования, то есть на объектах социальной инфраструктуры⁷⁶.

Подобный подход к выбору приоритетных отраслей государственно-частного партнерства обуславливается политикой развитых государств, где основной целью является повышение уровня жизни граждан, ориентированность на улучшение социальных благ.

В развивающихся государствах (Бразилия, Мексика, Саудовская Аравия, Чили) приоритетными в отношении  применения государственно-частного партнерства  являются объекты транспортной инфраструктуры. Данное обстоятельство обуславливается более низким уровнем экономического развития в этих странах и заинтересованностью государства в развитии именно данной приоритетной отрасли.

Из вышесказанного следует  вывод о том, что существует определенная зависимость между уровнем развития государства, уровнем жизни населения и отраслью, которая определяется в государстве в качестве приоритетной для развития с помощью механизмов государственно-частного партнерства, соответственно, большинство развитых стран выбирает - социальную инфраструктуру в качестве приоритета, в том время как развивающиеся страны - транспортную отрасль⁷⁷.