Предпосылки использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры

 

Министерство  культуры

Российской  Федерации

 

ООО «Центр развития правовых

технологий»

 

 

 

 

 

 

 

ИССЛЕДОВАНИЕ

 

по теме:

«Предпосылки  использования механизмов

 государственно-частного  партнерства 

в сфере культуры»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва

 

2011 г.

 

 

 

Введение

 

Использование механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры является, на сегодняшний день, одним из актуальных вопросов.

В первую очередь его актуальность вызвана повышенным интересом органов государственной власти к развитию культуры через механизмы государственно-частного партнерства, о чем свидетельствуют выступления Президента России и Председателя Правительства РФ по данной тематике¹.

Актуальность данной темы обусловлена текущей экономической ситуацией в отрасли культуры, необходимостью изыскания дополнительных источников финансирования, помимо бюджетных. Это связано с общей тенденцией снижения федеральных расходов на культуру (в 2005 году 2,5% от общего объема расходной части федерального бюджета, в 2011 году - 0,75%)².

При том, что сфера культуры сегодня  рассматривается не только как способ развития духовного и нравственного потенциала российского общества, но и как ресурс для экономического развития и объект для эффективного инвестирования, бизнес, заняв доминирующее положение во многих сферах государственной и общественной жизни, оказался практически не задействованным в развитии и сохранении отечественной культуры, а его огромный экономический и инновационный потенциал до сих пор здесь мало востребован³.

В этой связи выявление предпосылок использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры, актуализация предпосылок для привлечения государством частного инвестора для совместной деятельности в сфере культуры, представляются чрезвычайно необходимыми.

Актуальность изучения возможностей применения государственно-частного партнерства в культуре подтверждается также тем, что в структуре государственного имущества высока доля объектов культуры, приватизация которых запрещена или нецелесообразна, но для эффективного развития данных объектов, требуется, как привлечение частных инвестиций, так и новые бизнес-идеи.

Практика использования такого инструмента как государственно-частное партнерство для развития отрасли культуры в зарубежных странах имеет позитивный опыт.

Основной предпосылкой для развития взаимодействия государства и бизнеса зарубежных стран явилась необходимость привлечения дополнительных финансовых средств для снижения финансового бремени государства. Примеры показывают⁴, что современные механизмы государственно-частного партнерства задумывались и предлагались государственными органами для той или иной сферы непосредственного государственного интереса в целях передачи функций их финансирования в частные руки.

Почти за двадцать лет  своего существования в зарубежных странах государственно-частное партнерство подтвердило свое основное предназначение – механизма эффективного привлечения дополнительных финансовых средств, в  том числе в отрасль культуры⁵.

Несмотря на то, что предпосылки для использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры становятся все очевиднее, позитивных примеров применения форм государственно-частного партнерства в культуре в России крайне мало и они пока еще не столь эффективны как за рубежом, что еще раз показывает актуальность рассматриваемой темы для нашей страны⁶.

Целью настоящего исследования является выявление и систематизация предпосылок использования государственно-частного партнерства в сфере культуры через призму очевидного экономического эффекта, получаемого органами культуры при применении возможных форм государственно-частного партнерства в культуре.

В рамках поставленной цели определены задачи исследования:

- определение применимого для отрасли культуры правового понятия государственно-частного партнерства;

- анализ и классификация актуальных предпосылок использования государственно-частного партнерства в сфере культуры;

- выявление возможных форм использования  государственно-частного партнерства  в сфере культуры;

- анализ зарубежной практики  использования механизмов государственно-частного  партнерства;

- описание реализованных  ГЧП проектов в сфере культуры в зарубежных странах;

- формулировка предложений по устранению барьеров на пути  развития государственно-частного партнерства в сфере культуры.  

Указанное исследование позволяет выделить актуальные предпосылки для использования механизмов государственно частного партнерства в сфере культуры, классифицирует формы его возможного использования и отображает типичные препятствия, мешающие эффективному развитию в культуре такого инструмента как государственно-частное партнерство.

 

 

Глава 1. Государственно-частное партнерство: понятие и принципы

 

Государственно-частное  партнерство относительно новый инструмент развития общества, появившийся в современной российской действительности. В настоящее время в законодательстве Российской Федерации, не сформулировано легальное определение государственно-частного партнерства.

При этом сам термин государственно-частное партнерство используется в нормативных правовых актах федерального уровня: Бюджетный кодекс России⁷, Федеральный закон «О банке развития»⁸, Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении стратегии национальной безопасности»⁹, Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития России  на период до 2020 года»¹⁰, постановление Правительства Российской Федерации «О Федеральной целевой программе «Культура России (2006-2011 годы)»¹¹ и др., и на региональном уровне.

Основываясь на Модельном законе «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства»¹², в котором была предпринята попытка предложить субъектам РФ единое определение государственно-частного партнерства, во многих регионах России были приняты законы о государственно-частном партнерстве.

 Анализируя имеющееся региональное законодательство о государственно-частном партнерстве можно сделать вывод о том, что правовые определения понятия «государственно-частного партнерства» в регионах различаются, но при этом все они имеют ряд общих черт, в частности, практически во всех нормативно-правовых актах субъектов РФ государственно-частное партнерство определяется как взаимодействие или сотрудничество между государством и частным партнером (хозяйствующим субъектом) в целях реализации общественно-значимых проектов в социально-экономической сфере на территории данного субъекта РФ.

Определение государственно-частного партнерства дано известными финансовыми институтами и законодателями других стран (Организация Объединенных Наций;¹³ Международная экономическая организация «Организация экономического сотрудничества и развития»;¹⁴ Международное объединение консалтинговых компаний Deloitte;¹⁵ Всемирный Банк¹⁶; Соединенные Штаты Америки¹⁷; Великобритания¹⁸), также определение отражено в трудах российских экспертов¹⁹.

 

Однозначного  понятия ГЧП нет, при этом понятие ГЧП используется
В Федеральном законодательстве	Модельном законе «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального  образования в проектах государственно-частного партнерства»	Региональное законодательство, более 20 законов субъектов в области ГЧП	В трудах российских экспертов и мировыми финансовыми институтами и законодателями зарубежных государств

 

В результате проведенного анализа предложенных определений  государственно-частного партнерства, можно сделать вывод, что государственно-частное партнерство в первую очередь является способом привлечения дополнительных инвестиций и повышения эффективности бюджетного финансирования.

Эксперты при определении государственно-частного партнерства выделяют ряд специфических особенностей государственно-частного партнерства и основных принципов его построения:

• Участие бизнеса в государственной собственности и исполнение функций, традиционно лежащих в сфере ответственности публичной власти;
• Партнерский характер отношений между сторонами, учитывающий интересы обеих сторон;
• Наличие юридически оформленных соглашений между публичной и частной сторонами;
• Многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами;
• Распределение рисков и финансовой ответственности между сторонами;
• Публичная, социальная направленность проекта, обязательным ориентиром при реализации проекта является интерес гражданина/общества, как потребителя конечного продукта получаемого в результате государственно-частного партнерства;
• Долгосрочность обеспечения и предоставления услуг;
• Усилия сторон в процессе реализации проектов на основе государственно-частного партнерства объединяются;
• Процесс реализации проектов «прозрачен» для сторон.

Основываясь на совокупности указанных специфических черт, присущих государственно-частному партнерству, можно предложить следующее понятие:

Государственно-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций государства (публичной власти) и частных физических и юридических лиц в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее распределение рисков между сторонами, основанное на принципах равенства сторон, в целях имеющих важное общественно-государственное значение.

 

Глава 2. Классификация предпосылок использования государственно-частного партнерства в сфере культуры

Отталкиваясь от существа понятия государственно-частное  партнерство, все предпосылки для его использования в сфере культуры можно разделить на три группы:

• общественно-политические;
• экономические;
• правовые.

Общественно-политические предпосылки использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры необходимо рассматривать, как сформированную волю сторон государственно-частного партнерства реализовывать совместные проекты в сфере культуры.

В указанном процессе, исходя из определения и основных принципов государственно-частного партнерства, участвуют три стороны:

- государство в лице органов власти и управления культурой на разных уровнях;

- личность как пользователь конечным культурным продуктом и гражданское общество, являющееся одновременно как пользователем культурного продукта, так и движущей силой, способной объективно влиять и активно участвовать в формировании культурного продукта и способов его получения;

- бизнес, желающий активно участвовать в процессе создания культурного продукта на выгодных для себя условиях.

Заинтересованность государства  в реализации проектов в сфере  культуры на принципах государственно-частного партнерства проявляется в нормативных правовых актах, в которых государственные органы призывают использовать и применять механизмы государственно-частного партнерства в сфере культуры.

В соответствии с положениями Федеральной  целевой программы «Культура России (2006-2011 годы)»²⁰ следствием экономических и политических преобразований в нашей стране является необходимость реформирования в сфере культуры. В указанном документе Правительством России обозначается задача в соответствии с которой, при осуществлении реформирования культуры необходимо найти решения, которые позволили бы при неукоснительном обеспечении сохранности культурных ценностей, создать экономические механизмы, способствующие эффективному развитию культуры в рыночных условиях.

Правительство России в Федеральной целевой программе делает основной акцент на том, что для решения указанных выше задач развития культуры необходимо создание механизмов государственно-частного партнерства в данной сфере.

Также общественно-политические предпосылки  для развития государственно-частного партнерства в области культуры нашли свое отражение в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года»²¹.

Одним из направлений развития культуры, в соответствии с указанной Концепцией, является совершенствование организационных, экономических и правовых механизмов развития культуры; развитие механизмов государственно-частного партнерства.