Государственно-частное партнерство как условие развития инновационного бизнеса

      В еще более жесткой форме с  этими двумя проблемами столкнулась  наша страна. Именно неспособность СССР с его подавленным частным сектором и полным отсутствием частно-государственно-общественного взаимодействия воспринять результаты нового технологического и экономического скачка стала одним из факторов обусловивших поражение нашей страны в технологической гонке с Западом (ср. Интервею с член-корреспондентом РАН Г.Г.Рябовым в №10-11 журнала «Русский предприниматель», стр. 59). Еще более серьезные проблемы имеют место в постсоветской образовательной сфере, определяющей по словам В.В.Путина «Главный конкурентный капитал, главный источник развития страны».

      Именно  из осознания этих двух базовых проблем – неэффективности «коррумпированной бюрократии» и «провалов рынка» в решении фундаментальных инфраструктурных задач от которых зависит судьба общества в целом (в сфере образования, инноваций, транспорта и энергетики, ЖКХ) возникла постановка вопроса о партнерстве государства, общества и частного сектора в Посланиях Президента России. Как сказано в Послании-2005: «В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии».

      Тот же круг проблем обозначен и в выступлениях нового Президента Д.А.Медведева в его стратегии «четырех И» («Институты, Инфраструктура, Инновации, Инвестиции»): «Продолжая реализацию тех проектов, которые были инициированы два-три года назад, мы должны будем сконцентрироваться в ближайшие четыре года на основных направлениях, на своеобразных четырех «И»: институтах, инфраструктуре, инновациях, инвестициях. В этих сферах мы должны решить следующие задачи. Первая задача. Преодоление правового нигилизма. Особое внимание будет уделено качеству законов и эффективности правоприменения. Второе. Радикальное снижение административных барьеров. Третье. Снижение налогового бремени в целях стимулирования инноваций и частных инвестиций в человеческий капитал. Четвертое. Построение мощной и самостоятельной финансовой системы, которая в перспективе должна стать одним из столпов финансовой стабильности в мире. Превращение рубля в одну из региональных резервных валют. Пятое. Модернизация транспортной и энергетической инфраструктуры. Создание новой телекоммуникационной инфраструктуры будущего. Шестое. Формирование основ национальной инновационной системы. Седьмое. Реализация программы социального развития в нашей стране.» (Из выступления Д.А.Медведева на форуме в Красноярске 15 февраля 2008 год).

      Таким образом государственно-частное партнерство в инновационной сфере, также как государственно-общественное взаимодействие в образовании сегодня рассматривается как основной инструмент решения важнейших инфраструктурных задач традиционно-возлагаемых на государство, котороое на сегодня не в состоянии решить их без построения эффективного механизма взаимодействия с обществом и частным сектором.

Глава 1.2. Основные аспекты PPP. Инвестиции, риски, долгосрочный характер, государственно-общественно-частное управление. Роль институтов развития в формировании РРР.

      Как правило, говоря о PPP в первую очередь имеют в виду распределение инвестиционной нагрузки и рисков между государством и частным бизнесом при осуществлении общественно-значимых / инфраструктурных проектов, традиционно относимых к сфере ответственности публичных институтов (проекты в сфере образования, здравоохранения, развития науки и технологий, транспорта, экологической безопасности, коммунальной сферы и т.д.). Так, например, бывший министр экономического развития и торговли Г.О.Греф так определяет приоритетные цели и функции PPP в российской экономике: «Применение механизмов частно-государственного партнерства способно обеспечить в первую очередь возможность осуществления общественно-значимых проектов в наиболее короткие сроки, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования. Во-вторых, повысить эффективность проектов за счет участия в них частного бизнеса, как правило, более эффективного на рынке, чем государственные институты. Обеспечить снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей (коммерциализации предоставления услуг), возможность привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, повышение качества обслуживания конечных пользователей. Наконец, дают возможность сконцентрировать внимание государственных органов на наиболее свойственных им административных функциях и сократить государственные риски за счет распределения их между частным партнером и властью» [Греф 2007, 6]. Помимо отмеченного акцента на РРР как формы распределения инвестиционной нагрузки и рисков здесь существено предоложение о более высокой «рыночной эффективности» частных компаний.  

      В этом отношении весьма распространен  взгляд на государственно-частное партнерства как «альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности» [Варнавский 2004]. С моей точки зрения такая оценка является слишком узкой, ограниченной исключительно горизонтом рыночного либерализма. Государственно-частное партнерство имеет две основных цели: преодоление «неэффективности государственной бюрократии» и, одновремено, «провалов рынка». Поэтому ее можно в той же мере рассматривать как «альтернативу приватизации», так и как альтернативу гиперразвитию «публичных институтов».

      В зависимости от специфики РРР  «распределение инвестиционной нагрузки и рисков» может иметь двоякий характер.

      В первом случае частный партнер принимает  на себя часть инвестиционной нагрузки и рисков государства, получая за это государственные гарантии и право на участие в будущих доходах. В этом случае государственно-частное партнерство строится по образцу концессий. В России концессии (например, при строительстве дорог или разведке и разработке месторождений) были широко распространены задолго до революции 1917 года, а в настоящее время идет речь о возрождении этого института (ср. [Шохин 2005, Греф 2007]). К этому же «концессионному» типу относятся и более современные формы РРР, например, популярная в настоящее время в Великобритании модель [Груздов 2007], так называемая, частная финансовая инициатива (Private Finance Initiative).

      Другая  модель заложена в основу части так называемых «институтов развития». Здесь напротив публичный сектор (или институты созданные с участием государства) берут на себя часть инвестиционной нагрузки и рисков, которые в силу специфики бизнеса не могут взять на себя, например, малые и средние инновационные предприятия, создающие принципиально новые, высокорисковые продукты. Именно в этом состоит одна из важнейших функций, например, Венчурных фондов и Банков развития.

      Однако, в целом ряде важных случаев PPP невозможно говорить о том, что та или иная сторона выступает в качестве «донора». К этому случаю относятся между прочим Особые экономические зоны – один из важнейших Институтов развития. В данном случае государство выполняет функции, традиционно возлагаемые на него, а именно – создание инфраструктурных сетей и благоприятной среды для осуществления приоритетных направлений экономической политики (например, инновационного бизнеса, образования, турбизнеса и т.д.). Частный сектор осуществляет инвестиции в конкретные проекты. В этом случае снижение инвестиционной нагрузки и рисков для обоих сторон имеет место только в случае их эффективного взаимодействия, «синэргийного эффекта».

      На  последнем примере видно, что  перераспределение инвестиционной нагрузки и рисков не может выступать  в качестве основного и единственного критерия рассмотрения РРР. На первый план выходит долгосрочный и легитимный характер взаимодействия публичного и частного сектора, осуществляемый в соответствии с специфическими правовыми нормами, находящимися «на границе» публичного и частного права¹.

      Как отмечает Герман Греф «Частно-государственное  партнерство — это прежде всего долгосрочные отношения между государством и частным сектором...чтобы развеять все возможные опасения инвесторов, мы должны создать комфортные условия и дать надежные гарантии нашим контрагентам» [Греф 2007, 11].

      Однако, даже выделение этого критерия долгосрочного легитимного взаимодействия не является достаточным для РРР. Поскольку, как отмечено выше исходными проблемами для государственно-частного партнерства является преодоление «провалов рынка» и одновременно «неэффективности бюрократии» важнейшей целью/основанием любого эффективного взаимодействия такого рода является построение механизмов государственно-частного управления и контроля за реализацией проектов. Причем поскольку в соответствии с самим понятием РРР-проектов они осуществляются в интересах общества в целом в большинстве случаев необходимо привлечение «третьей силы» - гражданского общество.

      Первый  тезис достаточно очевиден. Частный (или наоборот государственный) партнер, берущий на себя ответственность, риски и часть инвестиционной нагрузки, естественно должен получить возможность контроля за осуществлением проекта (в том числе целевого характера расходывания средств). Одновременно он должен участвовать в «проектной» части управления, определении путей его реализации, целесообразности осуществления конкретных мероприятий и т.д. Построение механизма такого «открытого управления» проектами необходимо как для повышения эффективности и качества проектов, так и для предотвращения государственной и внутрикорпоративной коррупции и бюрократии.

      Второй  тезис (об участии общества в управлении) может быть проиллюстрирован двумя  примерами. Первый касается образования. В соответствии со смыслом и буквой действующего международного права  и права большинства европейских  государств (в том числе России) основным ответственным лицом за воспитание и образование детей являются их родители. Поэтому законодательство (например, в России, Великобритании, Испании, Франции и во многих других странах) декларирует необходимость участия родителей в управлении общеобразовательными учереждениями. Соответственно «управляющие советы», являющиеся органами конкретно осуществляющими PSPP в образовании, например, в Англии включают в себя три стороны: представителей государственной и местной власти («публичный сектор»), представителей родителей и местного сообщества («общественный сектор»), представителей спонсоров и работодателей («частный сектор»). Причем законодательство обеспечивает численное преимущество именно «общественного сектора», посколько в его интересах в первую очередь осуществляется образовательный процесс.

      Аналогичная ситуация имеет место в случае если реализация РРР имеет градостроительный  аспект (как в случае, например, Особых экономических зон). В этом случае механизм управления проектами должен учитывать не только интересы государства и бизнеса, но и местного общества (работников, их семей, местных жителей и т.д.).

      Таким образом мы можем выделить три  ключевых аспекта формирования РРР:

1. Построение эффективного механизма государственно-общественно-частного управления проектами, начиная со стадии постановки задач и проектирования до контроля, включая финансовый контроль;
2. Долгосрочный и легитимный характер взаимодействия публичного и частного секторов;
3. Распределение инвестиционной нагрузки и рисков между партнерами.

Глава 1.3. Особенности инновационного бизнеса. Зависимость результатов инновационного процесса от состояния инфраструктуры. Необходимость РРР в инновационной сфере.

      Одной из наиболее важных и перспективных  направлений государственно-частного партнерства является инновационный бизнес.

      Особенностью  инновационного бизнеса является его  зависимость от научно-образовательной  инфраструктуры и научно-образовательного потенциала нации, являющегося в  значительной мере результатом долгосрочной государственной образовательной и научно-технической политики. Наличие реально работающих государственных образовательных и научных центров является необходимым условием для развития в стране инновационного бизнеса. Не случайно многие известные в мире технопарки, технополисы и регионы науки сложились вокруг образовательных и научных центров, например, в Стенфорде и Кембридже (США), Аахене (Германия), Кембридже и Оксфорде (Великобритания). Данная зависимость инновационного бизнеса от государственной образовательной и научной политики носит фундаментальный характер, она определяется сущностными особенностями этого бизнеса. На практике инновационные предприятия существенно зависят от системной политики государства в других сферах.

      В период «больших» государственных программ (в частности в военной сфере) в большинстве лидирующих стран мира сформировалась существенная зависимость инновационного бизнеса от государственного заказа или крупных корпораций так или иначе существенно связанных с национальным государством (наиболее характерными из которых в этом отношении являются авиакосмические корпорации). С начала 70-ых годов в западном мире произошла существенная структурная перестройка высокотехнологичных секторов экономики, заключавшаяся в том числе в переориентации на нужды «простых граждан». Одним из последствий этой перестройки стало сокращение доли государственных (в том числе военных) закупок в продажах предприятий инновационного сектора. Хотя и сегодня госзаказы составляют значительную долю во многих сферах, а в авиа-космической, атомной, судостроительной индустрии, военной промышленности являются определяющими, доля «приватных» услуг значительно выросла. Причем даже в перечисленных отраслях паралелльно с «базовой» технологией, заказчиком которой является государство, возник значительный рынок, связанный с употреблением продуктов «базовой технологии» для нужд простых граждан. Ярким примером этого являются многочисленные «гражданские» применения космических технологий или систем связи.