Государственно-частное партнерство как условие развития инновационного бизнеса

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

АКАДЕМИЯ  НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

при ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Российско-немецкая высшая школа управления

 

Программа подготовки управленческих кадров

для организаций народного хозяйства Российской Федерации

«ЭКОНОМИКА  И УПРАВЛЕНИЕ ПРЕДПРИЯТИЕМ»

ВЫПУСКНАЯ АТТЕСТАЦИОННАЯ РАБОТА

«ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ  ПАРТНЕРСТВО КАК  УСЛОВИЕ РАЗВИТИЯ ИННОВАЦИОННОГО БИЗНЕСА»

 

Слушатель:      ______________________

Сапрыкин Дмитрий  Леонидович

(ЗАО НИИ ЭСТО, Генеральный директор)

 

Научный руководитель работы:   ______________________

Гусев Андрей Алексеевич

 
 

«Согласовано»    ______________________

                                    Сапрыкин Д.Л., генеральный  директор

                                          м.п.

 

«Допустить  к защите»

Зав. кафедрой макро-

и микроэкономики РНВШУ АНХ

академик РАСХН  Э.Н. Крылатых

 

_____________________________

«20» мая  2008 г. 

 

Москва, 2008

 

ОГЛАВЛЕНИЕ:

 

ВВЕДЕНИЕ.

 

      Решение поставленной Президентом Российской Федерации задачи «формирования научно-технологического потенциала страны, адекватного современным вызовам мирового технологического развития» [Послание Федеральному Собранию 2007 года], придания экономике «инновационного качества» требует обеспечения опережающего развития технологий и соответственно отраслей производства технологического оборудования, где Россия сохраняет мировой уровень разработок.

      Именно  производство технологического оборудования (наряду с обладанием стратегическими  технологиями, такими как атомная или космическая) определяют суверенный уровень современной экономики страны. Как отметил Президент России в Послании Федеральному Собранию 2006 года «В условиях жесткой международной конкуренции экономическое развитие страны должно определяться главным образом ее научными и технологическими преимуществами. Но, к сожалению, большая часть технологического оборудования, используемого сейчас российской промышленностью, отстает от передового уровня даже не на годы, а на десятилетия.». Поэтому не только перевооружение российских предприятий, но и создание собственного современного производства технологического оборудования является первостепенной задачей для России сегодня.

      Необходимым условием перевода страны на «инновационные рельсы» является создание механизмов «государственно-частного партнерства» (Public Private Partnerships – PPP), в том числе через использование таких специфических институтов как Особые экономические зоны, Банк развития,  Венчурные и Инвестестиционные фонды, инновационные биржи и т.д. В качестве задач этих институтов обычно называется распределение инвестиционной нагрузки и рисков между государством и частными компаниями, создание условий для эффективных инвестиций в инновационную сферу. Однако, в целом функции институтов PPP должны быть шире. Как указывали авторы одного из ранних американских обзоров практики частно-государственного партнерства в рамках РРР «компании выходят за рамки привычной для них роли налогоплательщиков и работодателей, становясь к тому же участниками образовательного процесса в школе (school joiners), участвуют в подготовке кадров, решении проблем города и т.д... правительство в свою очередь становится больше чем просто агентством по сбору налогов и оказанию услуг» [Davis 1986, 2].

      Конкретно в случае РРР в инновационной сфере правительство в большей степени отвечает за формирование государственной инновационной политики (а также связанной с ней и обеспечивающей ее фундамент образовательной политики) в целом, а также за создание целостной инфраструктуры (включая энергетику, связь, транспорт и т.д.). Частный сектор со свойственной ему гибкостью и рыночной эффективностью отвечает за конечный продукт.

      На  высшем политическом уровне в нашей  стране необходимость развития институтов государственно-частного партнерства была сформулирована Президентом Российской Федерации В.В.Путиным в Вступительном слове на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей. 16 ноября 2004 года, а затем подтверждена в особенности в применении к инновационной сфере и масштабным инфраструктурным проектам в Посланиях Федеральному Собранию 2005, 2006 и 2007 годов. Именно на создание институтов частно-государственного партнерства направлены законодательные акты вступившие в действие в последние годы, такие как закон «О концессиях», «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», «О банке развития», ряд законопроектов о госкорпорациях, новая редакция законодательства о науке и государственных академиях наук. В последние три года созданы Особые экономические зоны нескольких типов, в том числе четыре технико-внедренческих ОЭЗ (в Москве, Московской области, Санкт-Петербурге и Томске), Внешэкономбанк преобразован в Банк Развития, созданы федеральные Венчурная компания и Инвестиционный фонд, ряд госкорпораций (в том числе «Росатом», «Нанотехнологии», «Ростехнологии»), также ориентированных на государственно-частное партнерство. Обсуждается возможность создания российской биржи высокотехнологичных предприятий аналогичной американской NASDAQ.

      Целый ряд основополагающих аспектов, определяющих успех инновационного развития России, однако, лежит вне рамок «рыночного рассмотрения» проблемы, поскольку по своему смыслу государственно-частные партнерства направлены прежде всего не на получение прибыли отдельными хозяйствующими субъектами, а на решение общезначимых задач, традиционно относимых к сфере ответственности публичных институтов. Многие фундаментальные факторы определяющие успех инновационной экономики лежат по-преимуществу вне коммерческой сферы. Так определяющим фактором для устойчивого инновационного развития экономики является успешная образовательная и социальная политика, направленная на совершенствование «образа жизни» и включающая, например, решение градостроительных и экологических вопросов, проблем образования и здоровья. Именно этим «базовым уровнем» определяется в конечном счете конкурентоспособность экономики страны. Как указал В.В.Путин в Послании Федеральному Собранию 2004 года «Главный конкурентный капитал, главный источник развития страны – это её граждане».

      Таким образом для обеспечения «базового уровня» решения проблем устойчивого инновационного роста невозможно оставаться в рамках рыночной мотивации субъектов экономической деятельности, ориентированных на получение прибыли. Здесь имеют место хорошо изученные в научной литературе «провалы» или «несостоятельности» рынка [Ледьярд 2004]. Поэтому в западной литературе в последнее время говорят не только о PPP, но и о PSPP – (Public-Society-Private Partnerships) – о государственно-общественно-частном взаимодействии, в котором участвуют не только например органы власти, предприниматели и представители профессиональных сообществ, но представители «гражданского общества», заинтересованные в «общественном благе», то есть родители, жители домов, представители трудовых коллективов и т.д. Такое государственно-общественно-частное взаимодействие например абсолютно необходимо для решения проблем образования, градостроительства, здравоохранения.

      И в целом ряде случаев российское законодательство отводит такому взаимодействию исключительную роль. Так например статья 2 Федерального закона «Об образовании» декларирует в качестве основного принципа государственной образовательной политики «открытое демократическое государственно-общественное управление образованием», что в первую очередь означает участие родителей, а затем также самих учащихся, преподавателей и работодателей в управлении образованием и самом образовательном процессе.

      Вместе с тем, сама по себе декларация необходимости развития государственно-частного партнерства и государственно-общественного управления (в выступлениях Президента и высших руководителей страны) и принятие соответствующих законодательных актов еще не означает реализации на практике государственно-частного партнерства. Проблема заключается в том, что несмотря на принятие законодателем соответствующих правовых актов, механизм реализации эффективного государственно-общественно-частного взаимодействия пока еще отсутствует, что ставит в частности под угрозу реализацию намеченной инновационной политики государства (ср. [Литвененко 2008; Сазонов 2008]).

      Анализу данной проблемы и поиску путей решения  на примере конкретной отрасли (производства лазерного технологического оборудования) и на примере конкретных институтов PPP (таких как Особые экономические зоны технико-внедренческого типа, а также инвестиционные «институты развития» (такие как Банк развития, венчурные и инвестиционные фонды) посвещена данная работа.

 

Глава 1. Теоретические основы частно-государственного партнерства и инвестирования в инновационной сфере

Глава 1.1. Миссия PPP (Public Private Partnerships – Государственно-частного партнерства).

 

      Понятие PPP (Public Private Partnerships – Государственно-частного партнерства) стало популярно в США в начале 80-ых годов ХХ века и явилось результатом комплексного осмысления двух социально-экономических кризисов – «Великой депрессии» тридцатых годов и нового кризиса семидесятых. «Великая Депрессия 1930-ых казалась главным образом поражением частного сектора», результатом чего стал «Новый курс» президента Рузвельта и создание целой системы публичных (государственных) институтов направленных на решение экономических и социальных проблем. В частности, до этого момента прямая поддержка научно-технических инноваций и образования не относились к компетенции федеральной власти, а рассматривались как дело частной инициативы. В соответствии с американской конституцией Федеральное правительство Соединенных Штатов содействовало инновационному развитию лишь косвенно, например, через создание патентной системы. Федеральные акты, подобные программе земельных грантов на поддержку развития сети технических и сельскохозяйственных институтов (Morrill Act 1962 года) играли важную, но эпизодическую роль. И только начиная с президентства Ф.Д.Рузвельта в США, отчасти следуя европейскому примеру, в США начали складываться государственные (федеральные) институты и программы содействовавшие развитию инновационной деятельности осуществлявшейся частным сектором, а также «партнерствам» научных и образовательных (в частности университетских) центров и высокотехнологичного бизнеса.

      Эти и другие институты, созданные после Великой Депрессии и, особенно после Второй мировой войны, так или иначе могут рассматриваться как восполнение «провалов (несостоятельности) рынка» путем государственного регулирования. Именно на эти «несостоятельности рынка» было указано в известном докладе 1938 года «Научные исследования – национальный ресурс», подготовленного Научным комитетом федерального Комитета по национальным ресурсам (National Resources Committee). Параллельно с развитием институтов государственного регулирования в инновационной сфере имело развитие «больших корпораций» (государственных или развивавшихся в непосредственной связи с государственной, прежде всего военной, экономикой) реализовававших «большие проекты» (подобные космическому проекту или атомному проекту). К этому типу корпораций относятся, например, все американские авио-космические корпорации или, с другой стороны, IBM. В тот же период сложился способ решения крупных проблем в области образования, научно-технического развития и социальной сфере, через «федеральные целевые программы» (В качестве примера можно привести National Defense Education Act 1958 года, принятый после запуска советского спутника и направленный на обеспечение «прорывного» развития американского образования, а затем и научно-технической сферы). Все эти государственные или предполагавшие активное участие государства программы принесли впечетляющие результаты.

      Однако, кризис 70-ых годов и последующие  кризисы рассматриваются многими авторами уже как результат «поражения публичного сектора», неэффективности осуществления государственных программ, растущей бюрократизации и коррупции, сопровождающихся ослаблением гражданской позиции граждан, их безответственности и утратой мотивации к продуктивному труду [Brooks 1984, 3-6]. Как правило, в качестве эффективного лекарства от этих социально-экономических болезней рассматривают радикальную либерализацию, тотальное распространение «рынка», в том числе и на нерыночные сферы, якобы являвшуюся сутью «рейгономики», приведшей к победе в Холодной войне. Тем не менее более взвешенный подход показывает, что суть позитивного подхода намеченного в рейгановскую эпоху была не чистая «либерализация» или «приватизация», но именно развитие сложной архитектуры РРР – государственно-частных партнерств в различных сферах – от образования, развития городов, жилищно-коммунального обеспечения и ухода за пенсионерами до развития высокотехнологичного бизнеса.

      Параллельно с этим кризисом бюрократических публичных институтов имела место так называемая «пост-индустриальная технологическая революция» связанная в том числе с распространением персональных компьютеров. В процессе этой технологической революции, в частности, оказалось, что сравнительно небольшие частные венчурные компании вроде Apple в состоянии выдержать конкуренцию с мега-корпорациями, какой являлось IBM. C финансовой точки зрения подобное включение частного и общественного секторов в число потребителей высокотехнологичной продукции означало значительное увеличение рынка и доступных инвестиционных ресурсов.