Высшие и центральные органы власти при Екатерине 2

Елизавета Петровна умерла 25 декабря 1761 г. Ее преемником стал Карл-Петр-Ульрих (Петр III ) — внук Петра I (сын его дочери Анны) и внучатый племянник Карла XII , прибывший в Россию еще в 1742 г.

Усиление полицейской  регламентации государственного управления. Нестабильность центральных государственных  учреждений в период дворцовых переворотов 

Дворцовые перевороты, имевшие место в истории России второй четверти XVIII в., вели к смене царствующих особ. Главные заговоры перемежались с «малыми переворотами», когда свергались с постов высокие чиновники, принадлежавшие к элите общества, кабинет-министры, министры, фавориты и видные губернаторы. Так, в 1727 г. был свергнут и отправлен в ссылку А.Д. Меншиков, где он и умер в 1730 г., подобная участь постигла князей Долгоруких, из которых четверо казнены. Д.М. Голицын умер в Шлиссельбургской крепости. В 1739—1740 гг. арестован А.П. Волынский — кабинет-министр, выразивший недовольство иностранным засильем. Он тайно составил «Генеральное рассуждение о поправлении внутренних государственных дел». Главные идеи Волынского сводились к переустройству государственного управления, «чтобы свои природные министры со временем были», а все должности в государственном аппарате от канцеляриста до сенатора заполнялись дворянами. Для этого надо было командировать дворянских детей за границу обучаться. И 30 учеников были направлены за рубеж для приобретения навыков и знаний.

По требованию Бирона Волынский и вместе с ним патриотически настроенные должностные лица — придворный архитектор П.М. Еропкин, горный инженер Хрущев, президент Коммерц-коллегии П.И.Мусин-Пушкин, обер-прокурор Сената Ф.И. Сойкин и другие — были арестованы, приговорены к казни или ссылке. Волынский был четвертован.

При преемниках Петра I государство все более оформлялось  как полицейское. Для устрашения дворянской оппозиции и ее ликвидации при Анне Ивановне и правящей «немецкой партии» действовал политический сыск. Людей приводили в застенок генерала Ушакова не только по политическим мотивам, но и из-за слухов и сплетен о жизни царицы и ее окружения. Наказанию подвергались государственные чиновники всех рангов и нередко их семьи. Смена временщиков или высокопоставленных служащих вела к их уничтожению. На допросах применялись пытки. Особенно свирепые приговоры выносило Генеральное собрание, являвшееся высшим судом, которое рассматривало политическую оппозицию как притеснителей императрицы.

Серия «малых переворотов» продолжалась и во время Елизаветы  Петровны. В 1748 г. был арестован фаворит  Лесток, в 1758 г. свергли канцлера А.П. Бестужева-Рюмина. При Елизавете существовала Тайная канцелярия, которая в 40—60-е гг. вела расследование слухов, порочивших царицу. В ссылку была отправлена Анна Леопольдовна с семьей. Суд приговорил к ссылке главных политических противников Миниха, Левенвольде и Остермана, осторожного дипломата и интригана, начавшего службу еще при Петре I и удержавшегося у власти при трех императрицах. В годы царствования Анны Ивановны было заведено две тысячи политических дел, а во время Елизаветы Петровны — пять тысяч. Существовавшая с 30-х по 60-е гг. Канцелярия тайных розыскных дел была перегружена следственной работой. Расправа над всеми недовольными производилась независимо от социального положения и значения высокого лица в государстве.

Полицейский стиль  регламентировал всю деятельность государственного аппарата. Волынский  был признанным эрудитом в области  истории и теории государственного управления, разработал план административных реформ, направленных на улучшение  положения России. И ничто ему  не помогло. Он был физически уничтожен. С воцарением Анны Ивановны и появлением ее фаворита Бирона полицейская регламентация  усилилась во всей системе управления. Началось жесткое преследование  всякого инакомыслия. От чиновников всех органов власти требовалось  строгое подчинение без рассуждений. Многие вельможи пострадали только из-за неосторожного намека на чрезмерную слабость царицы к немцам. При Елизавете  хотя и продолжала действовать Тайная канцелярия, но полицейский режим  заметно ослаб в исполнительно-распорядительной системе власти. Она отменила смертную казнь, что в определенной степени  расковывало действия чиновничьего аппарата. Однако ссылки и заключение в крепость продолжались. В Якутию был сослан вице-канцлер М. Головкин; сын Миниха 20 лет провел в ссылке. Но «политическая смерть» (лишение всех прав и имени ссыльного) уже не повторялась.

Дворцовые перевороты и полицейская регламентация  государственной системы сказались  на изменениях структуры и функций  как высших, так и центральных  властных учреждений. На вершине пирамиды органов власти и управления Российской империи стоял император (императрица). За ним следовали высшие государственные  учреждения — Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция  при высочайшем дворе, действовавшие  в разное время. Что касается Сената во главе с генерал-прокурором, то его положение несколько раз  менялось. Этот орган власти должен был подчиняться только императору, но, как мы уже говорили, в определенные периоды он зависел от высших государственных  учреждений.

Значение Сената падало, в какое-то время снова  повышалось, но ненадолго. На деле Сенат  занимал положение центрального органа с обычными исполнительными  функциями. После Петра I его преемники  отступили от устройства центрального управления. Вместо Сената они поставили  Верховный тайный совет и этим свели его на уровень коллегии. Должность генерал-прокурора, «ока государева», ликвидировали. В 30-е гг. права Сената были восстановлены. В его структуре появилось 5 департаментов с разными административными полномочиями. Но вскоре над Сенатом был поставлен Кабинет министров, и Сенат снова утратил свое былое значение. Он перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения ушло и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в орган исполнения распоряжений высших государственных учреждений и как апелляционная инстанция рассматривал судебные дела, решения губернаторов, воевод. Была восстановлена должность генерал-прокурора, на которую был назначен (в качестве исполняющего обязанности) П.И. Ягужинский, в 1740 г. замененный князем Н.Ю. Трубецким. Сенат в этот период был исполнительным органом, находившимся под контролем высших Совета и Кабинета.

С 40-х гг. Сенат  был восстановлен в прежних правах, сохранял свое первенствующее положение  в государстве до учреждения Конференции. Далее он уже не ведал внешнеполитическими  делами и некоторыми общими вопросами  внутренней политики. Но за Сенатом  сохранилось руководство государственным  аппаратом по управлению.

К середине XVIII в. аппарат  Сената усложнился. В его состав вошло несколько новых учреждений по финансовой, кредитной, торговой системе, управлению Московским университетом. Особенно значительной была созданная  в 1755 г. Главная межевая канцелярия для руководства межеванием. Петровскому  Сенату не принадлежала законодательная  функция, он был только административно-судебным органом; елизаветинский Сенат казался  даже законодательным учреждением, так как его указы часто  по существу своему являлись законодательными актами.

Большую группу центральных  государственных учреждений второй четверти XVIII в. составляли коллегии, управлявшие  отдельными (специальными) хозяйственными и общественными вопросами. В  структуру коллегий входили департаменты, экспедиции, постепенно добавлялись  канцелярии и конторы. Штаты разрастались, укреплялся принцип единоначалия, прибавлялись советники и асессоры. Хотя в 1727 г. число чиновников и было сокращено  вдвое, в дальнейшем оно опять  увеличилось. В это время колебалось и общее количество коллегий. Оно  также то сокращалось, то возрастало. Это свидетельствовало о неустойчивости внутренней политики и нестабильности государственного управления. Более устойчивыми были три коллегии: Иностранная, Военная, Адмиралтейская. Существовали еще девять коллегий: Главный магистрат, Вотчинная, Камер-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Штатс-коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия и Синод — духовная коллегия.

Возрастающие задачи государства, развитие промышленности, торговли, обострение классовых противоречий вели к организационным перестройкам центральных государственных органов  и изменению их полномочий. Чтобы  удешевить содержание государственного аппарата, некоторые коллегии объединялись. Например, Коммерц-коллегия, ведавшая приходом, а Штатс-коллегия — расходом денежных средств, соединились в одно. В 1727 г. Мануфактур-коллегия была соединена с Коммерц-коллегией. В 1731 г. уничтожена Берг-коллегия, что нанесло ущерб развитию горных заводов. Часть коллегий восстанавливалась или вновь создавалась в 40—60-е гг. Изменениям подвергались многие ведомства и канцелярии. Все более проявлялась нестабильность элементов государственного механизма на уровне центрального управления.

Относительная стабильность сохранялась в органах безопасности режима, а также в учреждениях, обеспечивавших сбор налогов и податей  в государственный бюджет. Сыскным  и судным учреждениям уделялось  большое внимание со стороны правительства. Постоянно действующими оставались полицейские учреждения. В 1729 г. была создана Канцелярия конфискации, обеспечивавшая конфискационные акции по приговорам суда. Через год образуется Должный  приказ, который обеспечивал полицейские  действия с должниками, банкротами.

В 40-е гг. были восстановлены  некоторые коллегии как самостоятельные  центральные учреждения, до этого  объединенные по родственным вопросам в одну управленческую структуру. Самостоятельными стали Берг- и Мануфактур-коллегии, а также Главный магистрат. Для проверки дворянских прав на землю, выяснения «подлинного шляхства» была разработана «Инструкция о Генеральном межевании», которой руководствовался управленческий аппарат. В рассматриваемый период истории России активно действовали и такие управленческие учреждения, как Сибирский приказ, Печатная контора, Ямская канцелярия с конторами, Раскольничья контора, Соляная контора и др. Особое место занимала Главная Дворцовая канцелярия, занимавшаяся придворными, штатами и хозяйством.

Оформившаяся к  середине XVIII в. коллегиальная система  управления была пестрой. Ее центральные государственные учреждения (коллегии, приказы, канцелярии) различались структурой и полномочиями. Коллежская система находилась в состоянии кризиса. Но вместе с этим в центральных органах управления проявлялись новые принципы их организации и действия.

Перестройка местного управления, его централизация и бюрократизация

Система местных  учреждений была подвергнута значительным изменениям. Это объяснялось необходимостью укрепления дворянского государства  в 20—30-е гг., когда разразился острый финансовый кризис и недовольство масс усилилось. Перестройка органов  управления на местах проводилась в  интересах помещиков. В 1727 г. фактически была ликвидирована (или резко сокращена) петровская дорогостоящая система  местных учреждений. В условиях господства в стране феодально-крепостнических  производственных отношений, при отсутствии буржуазии как класса (она только зарождалась), существовании полицейских  форм в государственном строе  было трудно осуществить заложенные Петром принципы организации местного государственного аппарата, отделить суд от администрации, надзор — от исполнительной власти, финансовое управление — от полиции. По манифесту 9 января 1727 г. штаты местных органов сокращались. В нем говорилось: «...Умножение  правителей и канцелярий во всем государстве  не токмо служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной». На территории местной административной единицы концентрировалось много управленческих единиц, функции которых часто переплетались.

В конце 20-х гг. была проведена областная контрреформа, ликвидировавшая ряд административных единиц. Сокращение управленческого  аппарата в провинциях было довольно жестким, по примеру центральных  коллегий, где штат доводился до минимума в 6 персон — президент, его  заместитель, два советника и  два их помощника (асессоры). И эти  чиновники в половинном составе  должны были находиться «при делах», а  другая половина в отпуске без  жалованья. Проводя новую реформу  местного управления, центральная власть руководствовалась таким мотивом: «в делах непорядки... в даче жалованья  напрасные убытки». На местах власть сводилась только к одному воеводе. И при единоличной власти нижние чиновники не имели жалованья  и содержались за счет подношений населения.

Основной ячейкой  на местах являлась губерния во главе  с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право  утверждать смертные приговоры. Отделения  административной власти от судебной не произошло. В городах и уездах власть принадлежала воеводам. В августе 1726 г., еще до проведения контрреформы местного управления, проводилась первая в России сенаторская ревизия государственных учреждений Московской губернии под руководством президента Юстиц-коллегии А. А. Матвеева. Были раскрыты огромные злоупотребления местных чиновников, незаконные поборы с населения, хищения казенных средств. Но ревизия оказалась безрезультатной, так как материалы были переданы в высшие органы власти, а Матвеев был отстранен от должности.

Схема местных властных учреждений выглядела следующим  образом: губернатор с губернской канцелярией, закрепленной инструкцией от 12 сентября 1728 г., позволившей взамен ликвидированных  многих контор и старых канцелярий несколько расширить штат служилых людей при местном начальстве. Далее стоял воевода в провинции  и его канцелярия, ниже — воевода  в уезде тоже с небольшой канцелярией.

Перестройка системы  местного управления установила строгую  последовательность подчинения. Воевода  уездный подчинялся только непосредственно  провинциальному воеводе, а последний  — губернатору. Установилась строгая  иерархия в подчинении государственных  учреждений на местах. В это время  Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций  и более 250 уездов. В последующие  десятилетия административное деление  страны не намного изменилось.

После ликвидации Главного и городских магистратов  управление городами перешло в руки воевод. Органами управления стали  ратуша с исполнительными функциями  и посадский сход. Елизавета восстановила магистраты; управление городами снова  изменилось.

Компетенция губернаторов и воевод была ограничена практическими  задачами. В их обязанность входило  исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, ведение тюрьмами и т.д. На них возлагался и сбор подати, прямых и косвенных налогов. Они имели и судебные функции. Фактически власть губернаторов и воевод была неограниченной. С центральными и высшими учреждениями имел право  сноситься только губернатор. Происходила  и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация.

Вновь начавшие действовать  с 1743 г. магистраты были подчинены губернаторам и воеводам и также были включены в общую систему централизации  власти. В 60-е гг. воеводы менялись через 5 лет.

Губернаторов назначали  на неопределенный срок. Складывалась иерархия уровней управления, учреждений и занятых в них чиновников. Определяется материальное положение  различных групп бюрократии, постепенно увеличиваются ряды этого слоя в  обществе. Централизация системы  государственного управления снизу  доверху, формирование служилой бюрократии преимущественно из среды дворян, поддерживало и укрепляло самодержавную  власть. Бюрократия становилась элитным  слоем, вышедшим как из старой аристократической  части господствовавшего сословия, так и из новых дворян, выдвинувшихся  по своим личным качествам. В начале 30-х гг. было учреждено дворянское училище — Шляхетский корпус, имевший значение в подготовке будущих государственных служащих. Такая служба в дальнейшем становится привилегией дворян. Корпус кадетов готовил (с «малых лет») офицерские чины из дворянских детей. Для высших, центральных и низших органов власти требовались подготовленные российские кадры служащих. С этой целью лучшие ученики кадетского корпуса направлялись для продолжения учебы в Германию, Англию и другие страны.