Глава третья. Изменение принципов
кадровой политики и организации
государственной службы
3.1 Манифест о вольности дворянства
Значительные изменения
произошли в кадровой политике правительства
по отношению к государственной
службе дворянства. К числу государственных
служащих относились не только административные
чиновники, но и вообще все те, кто
имел классные чины по "Табели о рангах"
и получал содержание от государства
- учителя, инженеры, профессионалы-художники,
библиотекари, врачи и лица других
подобных профессий.
Одной из специфических
особенностей формирования российской
бюрократии в XVIII в. было то, что она имела
ярко выраженный сословный характер: значительная
часть чиновников были дворянами или становились
таковыми в результате государственной
службы, получая вместе с должностями
определенного класса, согласно "Табели
о рангах", личное, а затем и потомственное
дворянство. Приобретение чинов, а вместе
с ними и дворянского статуса, привязывало
бюрократию к абсолютной монархии. Вместе
с тем дворянство, государственная служба
для которого являлась обязательной, открыто
претендовало на расширение своих прав.
Только Манифест "О
даровании вольности и свободы
всему российскому дворянству"
1762 г. законодательно отменил обязательную
государственную службу для представителей
дворянского сословия. Манифестом провозглашалось,
что каждый дворянин волен сам
определять, где, сколько ему служить
и служить ли вообще. Дворяне теперь
практически не несли обязанностей
перед государством, но при этом
сохраняли за собой сословные
привилегии, в том числе и почти
исключительное право приобретать
землю. В манифесте законодательно
была закреплена учебная повинность
для дворянских детей, что было направлено
на повышение образовательного уровня
будущих государственных служащих
История государственного управления
в России. Изд. 3-е, переб. и доп./ Под общ.
ред. Р.Г. Пихои. - М.: Издательство РАГС,
2004, - С. 116..
Одной из привилегий, к
которой было приобщено дворянство
в целом после обретения прав
вольности, являлись пенсии. Практика
пенсионного обеспечения отставных
была известна и ранее, но назначение
пособий носило исключительный характер
и не регламентировалось законодательно.
Пенсионное содержание являлось одной
из форм поощрения высших разрядов
чиновничества и генералитета за
беспорочную службу. Позже, в июне
1764 г., был принят закон о пенсиях
для статских служащих, определявший,
какие категории чиновничества
могли претендовать на пенсионное обеспечение
и порядок назначения пенсий. Размер
их был чрезвычайно дифференцирован
и сильно колебался в зависимости
от ранга отставляемого, его связей
при дворе, заслуг перед государством
и императрицей, наличия крепостных
и т.д.
3.2 Жалованная грамота дворянству
Венцом "золотого века"
российского служилого дворянства,
кульминацией законодательного закрепления
его привилегированного положения
стала "Грамота на права, вольности
и преимущества благородного российского
дворянства", изданная императрицей
в апреле 1785 г.
Дворянство резко
отделялось от других сословий, подтверждалась
свобода дворян от обязательной службы,
от уплаты податей, их нельзя было подвергнуть
телесному наказанию, судить их мог
только дворянский суд. Подтверждались
все права дворянства на наследственные
и приобретаемые имения, причем дворянин
владел не, только землей, но и ее недрами.
Специальной статьей дворянам разрешалось
"иметь фабрики и заводы по
деревням". Грамота устанавливала
также политические права дворянства
на выражение сословных интересов
через местное самоуправление. Дворянство
получило право на самоуправление,
составило "дворянское общество",
органом которого являлось дворянское
собрание, созываемое каждые 3 года в
губернии и уезде, избиравшие губернских
и уездных предводителей дворянства, судей,
заседателей и капитан - исправников, возглавлявших
уездную администрацию.
Жалованная грамота
дворянству должна была упрочнить положение
дворянства и закрепить его привилегии.
Она содействовала большей консолидации
господствующего класса, а также
о стремлении российского абсолютизма
укрепить свою социальную опору в
обстановке обострения классовых противоречий.История
государственного управления и муниципального
самоуправления в России. Р.С. Цейтлин,
С.А. Сергеев. 2-е изд., испр. и доп. - М.: Омега
- Л, 2006. - С.57..
3.3 Организация городского "самоуправления"
Правительство Екатерины
II, понимая необходимость развития
промыслов и торговли, в 1785г. издало
"Грамоту на права и выгоды
городам Российской империи". По
существу, это был первый юридический
акт, утвердивший местное самоуправление
в России.
Жалованная грамота
городам учреждала новые выборные
городские учреждения, несколько
расширяя круг избирателей. Городское
население для занесения в "обывательскую
книгу" по имущественным и социальным
признакам было разделено на 6 разрядов:
"настоящие городские
обыватели" - владельцы недвижимости
из дворян, чиновников, духовенства;
Купцы трех гильдий;
Ремесленники, записанные
в цехи;
Иностранцы и иногородние;
"именитые граждане"
(чиновники, ученые, художники, банкиры);
"посадские", т. е
все прочие граждане.
Впервые в России, согласно
Жалованной грамоте, "градское общество"
получило право выбирать органы городского
самоуправления. Постоянным городским
учреждением была общая градская
Дума, состоящая из городского головы
и 6 гласных. Гласные избирались раз
в три года раздельно шестью разрядами
городских обывателей. Общая городская
Дума созывалась не периодически, а
по мере надобности.
Судебными выборн7ыми
учреждениями в городах являлись
магистраты. Раз в три года созывалось
собрание "городского общества",
в которое входили лишь наиболее
состоятельные горожане.
Органом городского общества
являлось собрание городских обывателей,
в состав которого входили только
те, кто обладал высоким имущественным
цензом и удовлетворял возрастному
цензу: проценты с капитала должны быть
не менее 50 рублей; а само лицо - не моложе
25 лет.
Функции городского собрания
заключалось в следующем:
Представление губернатору
или генерал-губернатору "о своих
общественных нуждах и пользах";
Заслушивание "предлогов",
т. е предложений, генерал-губернаторов
или губернаторов, на которое собрание
должно было "чинить по случаю пристойные
ответы";
Проверки городовой
обывательной книги;
Избрание должностных
лиц городского управления (городской
голова, староста) и судебно-сословной
сферы (бургомистры, ратманы, судьи
и др.) Черняк В.З. История государственного
и муниципального управления России.
Учебник для вузов . - М.: Издательство
РДЛ, 2001, -С.160..
Заключение
От екатерининского
царствования остался целый ряд
нереализованных проектов, которые
предусматривали новую сенатскую
реформу, создание принципиально новых
органов судебной власти с правом
законодательной инициативы, наблюдения
за исполнением законов, а также
с правом представить государю несовершенство
законов уже существующих. Также
нужно подчеркнуть, что эти органы
должны были быть основаны на принципе
равного сословного представительства,
в том числе и от государственных
крестьян.
Завершая обзор важнейших
этапов реформирования системы государственного
управления России второй половины XVIII
в. при Екатерине II, необходимо отметить,
что в условиях внутриполитической стабильности,
которая при этом не означала застоя, правительством
были предприняты реформы государственного
аппарата. Постепенность, последовательность,
плановость - важнейшие черты преобразовательской
деятельности Екатерины II. Каждый шаг
должен быть всесторонне продуман, ведь,
по мнению императрицы, "если государственный
человек ошибается, если он рассуждает
плохо или принимает ошибочные меры, целый
народ испытывает пагубные следствия
этого".
В условиях абсолютизма
монархия в стремлении осуществить
свою "цивилизаторскую" миссию, заключавшуюся
в дальнейшей централизации государства,
постепенно реформировала аппарат
управления, вводя во все его звенья
сверху донизу разделение труда. При
этом в государстве складывалась
иерархия "учреждений и должностей",
предусматривавшая подчинение низших
звеньев администрации высшим, а
всей армии чиновников - абсолютному
монарху, находившемуся наверху
пирамиды власти.
Оценивая деятельность
Екатерины II, необходимо заметить, что
она была одним из самых удачливых
русских реформаторов, а ее реформы
носили прогрессивный характер.
Список используемой литературы
Ежов М.В., Ежова Г.В. История
государственного управления и государственной
службы России. - СПб.: ИВЭСЭП, Знание, 2004.
- 240 с.
Черняк В.З. История государственного
и муниципального управления России.
- М.: Издательство РДЛ, 2001 - 528 с.
История государственного
управления в России. Изд.3-е, перераб.
и доп. / Под общ. ред. Р.Г. Пихои. : Изд-во
РАГС, 2004 - 400 с.
История государственного
управления и муниципального самоуправления
в России. Р.С. Цейтлин, С.А. Сергеев.
- 2-е изд., испр. и доп. - М.: Омега - Л, 2006 -
125 с.
Глава 7. Система высших
центральных и местных органов
управления России 20—60-х годов XVIII века
Создание и деятельность советов,
кабинетов и других учреждений на
уровне высшего управления в ходе
борьбы элитных группировок. Сенат.
Усиление полицейской регламентации
государственного управления. Нестабильность
центральных государственных учреждений
в период дворцовых переворотов.
Перестройка местного управления, его
централизация и бюрократизация.
Роль церкви в государственном управлении
.
Создание и деятельность
советов, кабинетов и других учреждений
на уровне высшего управления в ходе
борьбы элитных группировок. Сенат.
Прежде чем рассматривать
государственный аппарат Российской
империи 20—60-х гг. XVIII в., необходимо
хотя бы кратко осветить историческую
обстановку, вызывавшую изменения в
области управления страной. Появление
новых властных структур обусловливалось
социально-экономическим и политическим
развитием России II четверти XVIII в.
В истории Российской
империи период с 1725 по 1762 г., по меткому
определению известного историка В.О
Ключевского, назван «эпохой дворцовых
переворотов». За 37 лет было три переворота
с участием феодальной аристократии
и гвардии. Свергались не только могущественные
правители (фавориты), управлявшие страной,
но и императоры. Это было сложное
время, когда после смерти Петра
I в январе 1725 г. началась борьба придворных
дворянских группировок за власть.
Элитных групп было две: старая родовитая
аристократия (Д.М. Голицын, В.Л. и А.Г.
Долгорукие, П. Апраксин, Г.И. Головкин)
и новое дворянство (А.Д. Меншиков,
П.И. Ягужинский, П. А. Толстой и другие
«птенцы гнезда Петрова»), выдвинувшееся
по службе. С начала 30-х гг. усилилась и
третья немецкая группа (Э.И. Бирон, А.И.
Остерман, Б.К. Миних).
Каждая группировка
имела своего претендента на престол
и в случае победы получала высшие
государственные должности, привилегии
и поместья. В России престол передавался
по наследству старшему сыну или царь
избирался Земским собором. Петр I отменил
это положение и в 1722 г. объявил новый «Устав
о наследии престола», по которому император
сам указывал наследника. Он мог завещать
престол любому члену семьи Романовых
и даже не кровному родственнику.
Петр I умер, не оставив
завещания. В его записке сказано:
«Оставить все...» без указания
кому. Поскольку царь не назначил себе
преемника, то борьба за власть приобрела
особую остроту. К этому времени
из 11 детей Петра I и Екатерины
в живых остались две дочери —
Анна и Елизавета. Но Анна, вступая
в брак с герцогом голштинским, отказалась
от русского престола за себя и свое потомство.
Елизавета не признавалась наследницей
престола как незаконнорожденная (до оформления
брака Петра с Екатериной).
Оставалось два
претендента на престол — Петр
Алексеевич, сын царевича Алексея
и Шарлотты, за которым стояли представители
родовитой знати Голицыны, Долгорукие,
и Екатерина — вдова Петра
I . Петр Алексеевич был прямым потомком
царской династии. Екатерина —
чужестранка низкого происхождения,
но она коронована императрицей еще
при жизни Петра. Екатерину поддерживала
новая группа дворян во главе с
Меншиковым, Толстым, боявшаяся воцарения
внука Петра I , ибо была повинна
в смерти царевича Алексея. Екатерина
могла быть отправлена в монастырь,
как первая жена Петра I Евдокия Лопухина.
Спор между соперничавшими
вельможами решила гвардия, ставшая
на сторону Екатерины. Русский престол
заняла Екатерина I . Но борьба за власть
не только не прекратилась, но и усилилась.
Главную роль в государстве стал
играть честолюбивый князь А.Д. Меншиков.
Началась эпоха дворцовых интриг,
перераставших в заговоры, выдвигались
фавориты при женском правлении
и малолетних государях. Происходила
смена властных структур. Дворцовые
перевороты становились способом разрешения
противоречий между правящей верхушкой
и господствующим сословием. За небольшим
исключением, почти весь XVIII в. престол
занимали женщины-императрицы.
Власть Екатерины
I установилась в форме абсолютной
монархии. Абсолютизм окончательно оформился
в первой четверти XVIII в. Еще при Петре
I государь объявлялся самодержавным монархом.
Неограниченный характер власти монарха
в России во второй четверти этого века
продолжал укрепляться. Эволюцию системы
управления страной следует рассматривать
в непосредственной связи с российским
абсолютизмом. В феодальном обществе все
более проявлялись признаки развития
капиталистических отношений, что не могло
не сказываться на организации управления.
Существуют различные определения абсолютизма.
С точки зрения правоведов, абсолютизм
есть монархия, в которой власть государя
абсолютна, не ограничена никакой высокой
властью или органом народного представительства.
При Екатерине I и
далее существовал порядок, при
котором все государственные
учреждения — высшие, центральные
и местные, законосовещательные, исполнительные
и судебные — имеют свой единственный
источник в лице императора. Вся
полнота государственной власти
была сосредоточена в руках одного
человека, хотя внешне выглядело так,
как будто некоторые высшие органы
власти действовали самостоятельно
или принимали решения коллегиально в
присутствии императора. На деле же такие
решения имели только совещательный характер.