Органы местного самоуправления в России в середине XIX века

Разделив  империю  на  губернии  и  уезды,  поставив   во   главе   губерний

наместников и  создав органы местного самоуправления, где заседали  наряду  с

коренными  чиновниками  и  местные  выборные  люди,   Екатерина   стремилась

провести   принцип    децентрализации    власти    и    создать    отдельные

самоуправляющиеся единицы на местах. В статьях  Жалованной  Грамоты  городам

впервые устанавливалось  в русском городе всесословное  "общество  градское",

которое должно было включать в себя всю совокупность  постоянного  населения

города,  и  принадлежность   к   которому   обуславливалась   не   сословным

положением, а известным  имущественным  цензом.  "Общество  градское"  должно

было  избирать  из  своего  состава  всесословную  думу,  которой  вверялось

заведование городским  хозяйством. Общая дума избирала затем  из  своей  среды

так  называемую  шестигласную  думу,  на  долю  которой  выпадала   наиболее

интенсивная  деятельность  по  заведованию  текущими  городскими  делами.  В

состав этого  учреждения входили городской голова и шесть гласных, по  одному

от каждого из шести разрядов городского общества. Ведению шестигласной  думы

подлежал тот  же круг дел, что и для общей  думы;  разница  состояла  лишь  в

том, что последняя  собиралась  для  рассмотрения  более  сложных  и  трудных

вопросов, а первая учреждалась для повседневного  отправления текущих дел.

    В начале 1786 г. новые учреждения были  введены в Москве и Петербурге, а

затем - и в остальных  городах Империи. Однако в большинстве  уездных  городов

вскоре было введено  упрощенное  самоуправление:  непосредственное  собрание

всех членов градского  общества  и  при  нем  небольшой  выборный  совет  из

представителей  разных групп городского  населения  для  отправления  текущих

дел.  В  небольших  городских   поселениях   коллегиальное   начало   совсем

уничтожалось, и  все самоуправление было представлено в лице  так  называемых

"городовых старост".

     При  первом знакомстве с Жалованной  Грамотой городам -  она   производит

впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности  результаты

ее, как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях,  оказались  довольно

жалкими. Местное  самоуправление времен  Екатерины  постигла  та  же  участь,

какой подверглись  петровские ландраты  и  земские  комиссары.  Вместо  того,

чтобы подчинить  администрацию контролю местных  выборных органов,  Учреждение

о  губерниях,  наоборот,  предоставляет  привыкшей  к  власти  и   произволу

бюрократии право  контроля  и  руководства  над  молодыми,  вновь  созданными

учреждениями, в  связи с чем роль  новых  органов  самоуправления  оставалась

крайне незначительной вплоть  до  реформы  1864  года,  когда  были  введены

земские и новые  городские учреждения.

     Но, несмотря на это, значение  реформ  Екатерины  трудно  переоценить:

если реформы  Петра, при отдельных попытках  вызвать  общество  к  проявлению

самодеятельности,  в  общем   сводились   к   централизации   и   насаждению

бюрократизма,  то  законодательные  акты  Екатерины   были   направлены   на

децентрализацию власти  и  создание  местного  общественного  управления,  с

которым приходилось  разделять свою власть коронным  чиновникам:  "Учреждение

о губерниях Екатерины II нельзя не  назвать  основным  законодательством  по

нашему местному управлению", - отмечал А.Д. Градовский.[13]

     Именно  законодательство Екатерины II  можно  считать  первой  попыткой

формирования российского  муниципального права. 
 
 

                  §1. Земская и городская реформы  XIX века 

    С

разу  же  после  отмены   крепостного   права,   крестьянское   общественное

устройство в  сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из  себя

сословные  волости.  Волостное   управление   составляли   волостной   сход,

волостной старшина с волостным  правлением  и  волостной  крестьянский  суд.

Должности крестьянского  общественного управления  замещались  по  выбору  на

три  года.  Сельский  сход   и   сельский   староста   составляли   сельское

общественное управление. Сход выбирал сельских должностных  лиц,  решал  дела

о пользовании  общинной землей, вопросы общественных  нужд,  благоустройства,

призрения,  обучения  грамоте   членов   сельского   общества,   осуществлял

раскладку казенных  податей,  земских  и  мирских  денежных  сборов  и  т.п.

Сельский  староста   наделялся   обширными   полномочиями   как   по   делам

общественным, в  пределах  компетенции  сельского  общественного  управления,

так   и   административно-полицейским   (охрана    общественного    порядка,

безопасность лиц  и имуществ, паспортный контроль).  В  отсутствие  сельского

старосты решения  сельского схода считались незаконными.

     "Положением  о губернских и уездных по  крестьянским делам  учреждениях"

для контроля крестьянского  управления и разрешения  возможных  недоразумений

между крестьянами  и помещиками учреждались  должности  мировых  посредников,

уездные мировые  съезды и губернские по крестьянским  делам  присутствия.  На

должность мировых  посредников  избирались  местные  потомственные  дворяне-

помещики,  удовлетворяющие  определенным  имущественным  условиям.   Мировые

посредники в  дальнейшем приобрели немалое  влияние  в  земских  учреждениях.

Этому  способствовало  то,  что  они  выступали  и  земскими   гласными,   и

начальниками крестьянского  самоуправления,  имеющими  возможность  оказывать

давление на выборы гласных из крестьян.

     Волостное  и сельское самоуправление при   таких  условиях  развития  не

получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было  сохранение

сословного принципа в его формировании. Органы  крестьянского  общественного

управления  находились  под  двойным  контролем  как  со   стороны   местных

учреждений по крестьянским делам, основной состав  которых  формировался  из

помещиков, так  и со стороны судебно-административных органов,  представители

которых  одновременно  замещали  должности  по   крестьянскому   управлению.

Массовое  недовольство  крестьян   своим   положением,   осознание   местным

дворянством бедственного  состояния  дел  в  губерниях  привело  к  всплеску

политической    и    общественной    активности,     ответным     репрессиям

административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на  всех  уровнях

власти, включая  правительство  и  императорский  двор.  Результатом  явилось

утверждение Александром II компромиссного Положения  о  земских  учреждения,

которое, после  опубликования 1 января 1864 года, в  течение  нескольких  лет

было  распространено  на  тридцать  четыре  губернии   Европейской   России.

Собственно введение земских учреждений  началось  с  февраля  1865  г.  и  в

большинстве губерний закончилось к 1867 г.

     Введение  в действие Положения о земских  учреждениях было возложено   на

временные  уездные  комиссии,   состоявшие   из   предводителя   дворянства,

исправника,  городского  головы  и  чиновников  от  палаты   государственных

имуществ  и  от  конторы  удельных   крестьян.   Комиссии   эти   составляли

избирательные   списки   и   предположительно   назначали    сроки    созыва

избирательных съездов. И то, и другое окончательно  утверждалось  губернской

временной комиссией, под предводительством губернатора.  На  первом  земском

собрании  выбиралась  управа,  которая  должна  была  к  первому  очередному

собранию представить  свои соображения  по  различным  сторонам  хозяйства  и

вступить   в   заведование   капиталами,    принадлежавшими    дореформенным

учреждениям.

     Положение  1864 г. делило избирателей на 3 курии:

     1. землевладельцев  всех сословий,

     2. горожан  - собственников недвижимого имущества  в городе,

     3. сельских  обществ.

     Выборы  производились раздельно: от первых  двух  курий  проводились   на

съездах их представителей.  На  съезде  представителей  первой  курии  могли

присутствовать  крупные и средние помещики.  Мелкие  землевладельцы  выбирали

из  своей  среды  уполномоченных.  На  съезде  представителей  второй  курии

присутствовали  домовладельцы,  фабриканты,  заводчики,   купцы   и   другие

состоятельные горожане. В  выборах  не  могли  принимать  участия:  а)  лица

моложе 25 лет; б) судившиеся  и  не  оправданные  судом;  в)  отрешенные  от

должности;  г)   состоящие   под   судом   и   следствием;   д)   признанные

несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства.

     Выборы  гласных от крестьян были  многоступенчатыми:  сначала  сельские

общества посылали своих  представителей  на  волостной  сход,  на  волостных

сходах избирали выборщиков, а  затем  из  их  среды  выбирали  установленное

количество гласных  уездного земского собрания.

     Из  статистических таблиц, приведенных  в книге М.И. Свешникова  "Основы

и пределы самоуправления", видно, что число гласных в  разных уездах было  не

одинаково. Даже в  пределах одной губернии разница  могла составлять 4-5  раз.

Так, в Воронежской  губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло  из

61 гласного, а Коротоякского  уезда - из 12 гласных[14].

     Если  на съезде количество избирателей  не превышало число лиц,  которых

надо было избирать,  то  все  съехавшиеся  на  съезд  признавались  гласными

земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.

     После  избрания гласных, чаще всего  осенью, собирались уездные  земские

собрания,  на  которых  обычно  председательствовали  уездные   предводители

дворянства. На первом заседании уездные  гласные  избирали  из  своей  среды

губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. В  состав  губернских

земских собраний входили предводители дворянства,  председатели  управ  всех

уездов, 2-3 чиновника  от казенных и удельных  имений.  Т.о.,  более  высокое

звено земского самоуправления формировалось на  основе  непрямых  выборов  и