Органы местного самоуправления в России в середине XIX века

      Самоуправление как один из  видов распределения властей  определял  А.Д.

Градский:  “Самоуправление  есть результат разнообразных  интересов,  которые

не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства”.

      В  Европейской  хартии   местного   самоуправления   “   под   местным

самоуправлением понимаются право и эффективная  способность  местных  органов

власти  регулировать  и  управлять  в  рамках  закона  и   под   собственную

ответственность важной частью публичных дел  в  интересах  своего  населения

“[4].

      Также самоуправление  понималось  как:  самостоятельное  осуществление

социальными  группами  задач  внутреннего  государственного   управления   в

пределах  объективного  права,  где  гарантией  самостоятельности   является

создание руководящего центра  выборным  путем  и  автономность  деятельности

органов    самоуправления      (Евтихеев    И.И.);    форма    осуществления

государственных функций при помощи независимых - в той или иной мере  -  лиц

и  учреждений  (Нольде  Б.Е.);   перенесение   начал   представительства   и

ответственности на местное управление (Б.Н.Чичерин) [5].

      Анализируя вышеприведенные точки   зрения,  можно  сделать   вывод,  что

понятие местного самоуправления тесным образом связано  с  политико-правовой

природой этого  явления.

      Как отмечает В.И. Фадеев,[6] теоретические   основы  учения  о  местном

самоуправлении   разрабатываются   в   первой   половине   прошлого    века.

Значительный  вклад  в  разработку  теории  местного  самоуправления  внесла

германская юридическая  школа в лице таких ее выдающихся  ученых  XIX   века,

как Гнейст, Штейн, Лобанд и др. Первоначально немецкие  ученые,  обосновывая

природу и сущность  местного,  общинного  самоуправления,  выдвинули  теорию

свободной общины, основные начала которой они заимствовали  из  французского

и  бельгийского  права.  Ее  представители  считали,  что  право  общины  на

заведование своими делами является таким же  естественным  и  неотчуждаемым,

как  права  человека,  что  община  является  первичной   по   отношению   к

государству, поэтому  последнее должно уважать свободу  общинного управления.

      Отсюда  в  понятие   самоуправления   включили   следующие   элементы:

управление  собственными   делами   общины;   общины   являются   субъектами

принадлежащих им прав;  должностные лица  общинного  управления   органы  не

государства, а  общины.  В  рамках  этой  теории  наряду  с  исполнительной,

законодательной, судебной властью признавалась и  местная власть.

      На  смену  теории  свободной   общины  приходит   общественная   теория

самоуправления,  которая  так  же,  как  и  прежняя   теория   исходила   из

противопоставления  государства и общества,  из  принципа  признания  свободы

осуществления своих  задач  местными  сообществами  и  союзами.  Общественная

теория выдвигала  в качестве характерных  признаков  местного  самоуправления

негосударственный  и  преимущественно  хозяйственный  характер  деятельности

органов  местного   самоуправления.[7]  Однако  практика   показывала,   что

органы  самоуправления  осуществляли  функции,  носящие  не  только  частно-

правовой, но и  публичный характер, свойственные  органам  публичной  власти,

получил свои полномочия от государства. Кроме того,  оказалась,  что  нельзя

дать  точного  разграничения  дел  собственно  общинных  (местных)   и   дел

государственных, поручения для исполнения  органам. В России  эта  теория  с

ее разновидностями  была наиболее популярна в 60-е годы XIX столетия.

      Одновременно появилась государственная  теория самоуправления, основные

положения которой  были  сформулированы  Л.  Штейном,  Р.  Гнейстом  и  более

подробно развиты  в России Н. Лазаревским, А.  Градовским,  Б.  Безобразовым.

Сторонники  этой  теории  рассматривали  местное  самоуправление  как  часть

государства.  Сущность  самоуправления   сформулировал   Н.И.   Лазаревский.

Согласно  его  взглядам,  она   должна   определяться   четырьмя   пунктами:

«Самоуправление есть осуществление правительственных  прав  по  поручению  от

государства;  самоуправление  есть  деятельность,  состоящая  в   исполнении

местных задач  государственного управления;  самоуправление  есть  исполнение

задач государственного управления самим государством; органы  самоуправления

являются органами и представителями самого государства.»[8]

      Рассматривая различные теории  нужно отметить,  что  любое   государство

для  эффективного  осуществления   своих   функций   нуждается   в   местном

самоуправлении, без  чего нет надежного управления  в  целом.  Это  положение

особенно очевидно в условиях современного социального  пространства, когда  в

мире произошли  информационная и  управленческая  революции,  раскрепостившие

внутренние силы саморазвития сложных социальных систем.

      Мы знаем, что полное  самоуправление  означает  отсутствие  подчинения

организации в  решении своих задач  кому-либо  (  чему-либо)  из  вне,  кроме

закона. Ограниченное самоуправление может быть и  при  свободном  выполнении

определенных функций, и при решении отдельных задач.  С  этой  точки  зрения

любой человек  и любая организация осуществляют определенное самоуправление.

       Заметим,  что  Б.Н.  Чичериным   выделялись  основные  “   выгоды   и

преимущества” местного самоуправления:

      - Во-первых,  местные нужды лучше  всего знакомы и ближе всего  местным

        жителям, участвующим в избрании  органов местного  самоуправления  и

        непосредственно заинтересованным  в успешной деятельности последних.

      -   Во-вторых,   местное   самоуправление   развивает   в   гражданах

        самодеятельность, энергию,  предприимчивость  и  ведет  к  высокому

        развитию общественных сил. Люди  перестают  ожидать  всех  благ  от

        правительства, привыкая полагаться  на самих себя.

      - В-третьих, общественная жизнь  при наличии местного  самоуправления,

        равномернее распределяется по  всему  государству,  не  стягивается

        искусственно к центру, оставляя  провинцию и периферии бессильными.

      -  В-четвертых,  местное  самоуправление  связывает  администрацию   с

        народом... Наряду с частными  интересами  у  гражданина  появляются

        общественные.  Принимая  участие   в  управлении,  гражданин   готов

        содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

      -  В-пятых,   местное   самоуправление   дает   гражданам   ближайшее

        практическое знакомство с общественными  делами.

      - Наконец, в-шестых, местное самоуправление  является подготовительной

        школой для государственных деятелей  высшей категории. 

      В связи с вышеизложенным можно  выделить несколько  критериев   местного

самоуправления:

1. Правовая оформленность.  Система  местного  самоуправления,  компетенция,

   границы  осуществления определяются законом.  Но самоуправление  в  отличие

   от государственной  власти - власть подзаконная и  действующая в пределах и

   на основании  законов, принимаемых органами  государственной власти.

2.  Осуществление   управления  в   интересах   населения,   для   населения.

   Фактически  речь идет о совпадении источника  власти и носителя власти.

3.   Разрешение   местных   дел,   удовлетворение   потребностей,    которые

   преимущественно  необходимы в повседневной  жизни.  Причем  самоуправление

   возможно  лишь тогда, строго определена  часть общественных  дел,  которыми

   оно занимается, или его предметы ведения.

4.  Баланс  государственных   и  местных   интересов   на   уровне   местного

   самоуправления  обеспечивается  законом.  Наиболее   действенные   рычаги

   обеспечения   этого   равновесия   представляются   в   виде   закрепления

   нормативной  и ненормативной компетенции  местного самоуправления, разумном

   сочетании  форм непосредственной и представительной  демократии,  а  также

   особого  порядка назначения и смещения  главы исполнительной власти.

5.   Под   собственные  предметы   ведения   самоуправления    должно   иметь

   собственные   ресурсы  в  виде   самостоятельного   местного   бюджета   и

   муниципальной  собственности.

6.  Реальные  возможности принимать  решающее  участие  в  управлении  делами

   общества.

7.  Одна из  целей местного  самоуправления  -  развитие  у  граждан   чувства

   принадлежности  к одному  сообществу.  Поэтому   следующий  критерий-  учет

   своей национальной,  региональной,  исторической  и   прочей  специфики  и

   особенностей.  Речь  идет  о  самостоятельности   определения,   например,

   организационно - правовых форм местного самоуправления.

8.  Сознательное  участие граждан в управлении. Имеется в виду  такой  аспект

   термина   “  сознательность”,   как   готовность   лично   действовать   в

   соответствии   с   интересами   местного   сообщества,   подчинять    при

   необходимости  свои интересы с групповым   интересом.  Эта  власть  требует

   обязательного  наличия представительства населения.  Другими  словами,  она

   выборна  по своей природе.

9.    Необходимый   уровень   правосознания   граждан.    Наличие    системы

   негосударственных  институтов, принимающих  участие   в  управлении  делами

   общества.

10.  Наличие способности   к  активной  корректирующей  деятельности.  Каждый

   отдельный  гражданин и все местное сообщество  в  целом  должны  не  только

   понимать  что такое ответственность, но  и быть готовыми и способными  взять

   ее на  себя в случае неадекватного  использования  власти  теми,  кому  оно

   доверено.

11.  Преобладание  методов убеждения над методами  принуждения.