Органы местного самоуправления в России в середине XIX века

12. Совпадение объекта  и субъекта  управления.[9]  Для   государственного  же

   управления  характерно  несовпадения,  а   иногда   и   противопоставление

   субъекта  и объекта управления. Кроме того, субъектом управления  являются

   не государственные  органы или должностные  лица,  назначаемые  сверху,  а

   выборные  представители местных сообществ.[10]

13.   Превращение   местного  сообщества  из  участников  управления  в   его

   первичных  субъектов. Как  известно,  под   управлением  понимается  всякое

   целенаправленное  воздействие управляющей системы  на управляемую. Но  если

   речь идет  о самоуправлении, следовательно,  налицо воздействие управляющей

   системы  самой на себя. Таким образом,  есть не две системы - управляющая  и

   управляемая,  а одна - самоуправляемая. [11]

14.  Местное самоуправление, несмотря  на  значительные  отличия   от  других

   институтов  самоуправления (самоуправление народа, постоянных и  временных

   объединений  граждан, принципа самоуправления  в деятельности всех властных

   органов)  тем не менее имеет с ними  целый ряд общих  черт.  Поэтому   можно

   говорить  о местном самоуправлении как  части  демократической  организации

   цивилизованного  общества и как части единой  структуры организации  власти

   и управления  в стране. 

 §2. История  формирования и развития органов  местного управления в России  до

                              середины XIX века 

    З

емская реформа  Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую  страну  систему

кормлений, предоставила широкие полномочия "земским" и  "губным"  старостам,

избираемым  населением.  В  задачу  земских   и   губных   властей   входило

преимущественно   выполнение   поручений   центрального   правительства   по

управлению,  прежде  всего  сбор  налогов.  Решение  ими   местных   проблем

считалось второстепенным делом. Однако несомненным  прогрессивным  элементом

реформы было внедрение  выборного начала во всех сферах управления.

     ХVII век объявил войну  реформам  ХVI  столетия,  сведя  на  нет  идею

местной самостоятельности  и  выборных  должностей.  "Коронные"  чиновники  -

воеводы  вытеснили  "выборных  людей"  ХVI  века  и   фактически   сделались

бесконтрольными начальниками областей и уездов.

     В  1708  году  Петром  I  было  создано  восемь  губерний,  а  к  концу

царствования  число  их  дошло  до  двенадцати.  Все  управление   губернией

находилось в  руках коронных чиновников - местное  общество  не  принимало  в

нем  никакого  участия.  Таким  образом,  петровская  губерния  являлась  не

местной  самоуправляющейся  единицей,  а   лишь   частью   административного

механизма, главной  функцией которого была организация  армии  и  отыскивание

финансов на ее содержание.  Для  обеспечения  эффективности  и  стабильности

финансовых поступлений  в казну в каждой губернии выбирался  совет  ландратов

(ландратские коллегии  были  перенесены  Петром  из  Остзейских  провинций),

которые вместе с  губернатором обсуждали и решали также  и  губернские  дела.

То или другое решение принималось большинством голосов,  причем  должен  был

подчиняться этому  большинству и губернатор.

     На  практике петровский указ о  выборности ландратов остался  реформой на

бумаге: оставаясь  выборными по закону, ландраты  фактически  превратились  в

собрания чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных  ему.

     С  1719 г. Петр предпринял новую  реформу, которая привела к  еще большей

бюрократизации  страны и централизации административной системы.  Ландратские

коллегии  были  упразднены,  а  вместо  них  в  центре  введены  центральные

коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции  на дистрикты. Во  главе

провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые  из  центра

и подчиненные  только центру.  Таким  образом,  Петром  был  осуществлен  тип

полицейского  государства  и  перед  бюрократией  поставлены  самые  широкие

задачи: не только правосудие  и  безопасность  жителей,  но  и  образование,

благотворительность, медицина, поощрение торговли  и  промышленности  -  все

это  возлагалось  на  администрацию.  Такая  задача  ввиду  ее  сложности  и

разнообразия  оказалась   не   по   плечу   полицейско-приказной   структуре

управления. Попытки  Петра  регламентировать  и  упорядочить  русскую  жизнь,

подчинив окраины  крепкой центральной власти, потерпели  крушение.  Не  будучи

в состоянии дисциплинировать администрацию и  справиться  с  многочисленными

правонарушениями, допускаемыми чиновниками на каждом шагу,  Петр  обращается

к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпят неудачу.  С  1714  г.

он учреждает  выборную должность земского комиссара  для сбора  нового  налога

– подушной подати. Земский комиссар выбирался местным  дворянским  обществом

сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирателями и даже  подлежал

суду за  упущения  по  службе.  Но  скоро  и  эта  должность  утратила  свою

независимость от коронной администрации и всецело  подчинилась ее влиянию.

     К  Петру же восходят и первые  попытки  устройства  на  новый   лад,  по

западноевропейскому образцу, городской жизни. В 1699  году  им  были  изданы

Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и  об открытии Земских  изб

в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены  магистратами.  Эти

меры  имели  своей   целью   устранение   местных   приказных   властей   от

вмешательства в  дела  посадских  общин.  Как  и  земские  избы,  магистраты

являются  почти  исключительно  учреждениями  судебными  и  административно-

финансовыми. На них  возлагалась обязанность  наблюдения  как  за  раскладкой

государственных сборов и  пошлин,  так  и  за  их  сбором.  Кроме  того,  на

магистраты предполагалось возложить  наблюдение  за  внутренним  порядком  и

благоустройством  в городе, однако в  действительности  это  осуществлено  не

было.

     Что  касается прав, предоставленных   магистратам,  то  они  были  очень

скромны.  Главным  из  них  было  право  раскладки  податей  и  повинностей,

осуществляемое  через старост и старшин с  согласия  всех  граждан.  Но  права

самообложения и  самостоятельного расходования собранных  сумм  магистраты  не

получили. Число  членов  магистрата  зависело  от  того,  к  какому  разряду

принадлежал данный город. В городах первого разряда  магистраты  состояли  из

четырех бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а  в  городах

последнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось  единоличной

должностью бурмистра. Выбираемые населением члены коллегиальных  присутствий

поступали в полное распоряжение центральной правительственной  власти, и  все

значение  выборов  сводилось  лишь  к  тому,  что  население   должно   было

поставлять  для  правительства  из  своей  среды  исполнительных  агентов  и

ручаться за их исполнительность.

     Новая  коренная реформа в  области   земского  и  городского  управления

последовала затем  в конце ХVIII века при Екатерине II; эта реформа  оставила

гораздо более  глубокие  следы,  чем  попытки  Петра  I,  как  в  российском

законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских  и

земских учреждений.

     Обратить  внимание на эту сторону русской  общественной жизни  Екатерину

II   заставили   бесчисленные   злоупотребления   администрации   и   широко

распространившееся  недовольство  населения.  В  1766  г.  Екатерина  издает

манифест об избрании в комиссию депутатов от всех  местностей  и  должностей

для обсуждения местных  нужд. Дворяне высылали от каждого  уезда по  депутату;

городские обыватели  по одному от города; прочие сословия и  звания по  одному

от своей провинции.

     Выборы  депутатов и вручение им наказов   происходили  под  руководством

выборного  предводителя  для  дворянских  обществ  и  выборного  головы  для

городских.  Во  всех  наказах  высказывалась  вполне  определенная  мысль  о

необходимости образования  местного самоуправления  с  участием  общественных

сил и об ограничении  широких  полномочий  коронных  чиновников.  Результатом

такого социального  заказа стало появление наиболее  значительных  до  второй

половины  ХIХ  века  законодательных  актов,  определяющих  и   закрепляющих

отдельные  принципы  местного  самоуправления   на   территории   Российской

Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780  гг.)  и  Жалованная  Грамота  на

права и выгоды городам Российской Империи (Городовое  Положение) (1785г.).

      Наиболее  важные  реформы   нашли  свое  отражение  в   первой   части

"Учреждения  для  управления  Губерний  Всероссийской  Империи",  изданной  7

ноября 1775 г. Империя  делится Учреждением о губерниях  на  крупные  местные

единицы губернии, а те в свою очередь на более  мелкие  -  уезды.  Учреждение

касается также  городов и посадов.  Екатерина  хотела  дать  особый  устав  и

крестьянству, но не  успела  этого  сделать,  так  что  волости  и  сельские

общества не затрагиваются  ее  законодательством.  Для  заведования  местным

благоустройством  законодательство  Екатерины  создало  всесословный  "Приказ

общественного призрения".  Дворянство  было  признано  местным  обществом  -

корпорацией, причем территориальными пределами этого  общества были  признаны

границы губернии. Оно получило право  периодических  собраний,  выбирало  из

своей среды: губернского  и  уездного  предводителей  дворянства,  секретаря

дворянства, десять заседателей верхнего  земского  суда,  уездного  судью  и

заседателей,  земского  исправника  и  заседателей  нижнего  земского  суда.

Подобным образом  Екатерина  II  стремилась  создать  из  всех  сословий  ряд

местных организаций ("сословных обществ"), предоставив  им  известные  права

"по  внутреннему   управлению  сих  обществ",  а  также   возложив   на   эти

организации  осуществление  большинства   задач   местного   управления[12].