Конституция Франции

5. Государственные  органы

1).  Президент республики. 

Этот институт по действующей французской Конституции  — центральный в самом полном смысле этого слова, вершина в  иерархии государственных органов. Вместе с Правительством (Советом  министров) он образует центральную  исполнительную власть. Можно сказать, что это — основной двигатель государственного механизма, располагающий самой полной информацией о положении дел в стране и за рубежом

 Однако соотношение  сил и практика взаимодействия между  этими двумя органами зависят  от партийного состава нижней палаты парламента. Когда большинство в этой палате составляют сто ронники Президента, Правительство также состоит из его сто ронников и проводит его политику. Когда же Президент вынуж ден формировать Правительство из своих противников, возмож ности влияния его на правительственную политику ограничены лишь его конституционными полномочиями.

 Эволюция  рассматриваемого института в Пятой  республике в немалой степени  обусловлена личными качествами деятелей, занимавших должность Президента. Первый из них генерал Ш. де Голль после конституционной реформы 1962 г., еще более усилившей власть главы государства, характеризовал этот ин ститут как «гарант судьбы Франции и судьбы Республики»⁵⁰, который является «лидером Нации, поставленным ею, чтобы отвечать за ее судьбу»⁵¹. Президенту предоставлена «безраз дельная государственная власть, которая не может осуществлять ся никакой другой властью — ни министерской, ни гражданс кой, ни военной, ни судебной, не будучи им дарованной и под держанной»⁵², потому что он является тем, кто может устанав ливать и делегировать государственную власть⁵³. Президент республики — «источник и обладатель»⁵⁴ власти, пожалованной ему народным доверием; он может вновь обратиться к нации «посредством новых выборов или посредством референдума или посредством того и другого»⁵⁵. Изменения в фактическом пол ожении главы государства после получения им мандата из рук избирательного корпуса привели к ликвидации существовавшей и юридически существующей иерархии государственной власти. Схема осуществления власти во времена Ш. де Голля имела и Другие особенности, в частности, относившиеся к ответственно сти главы государства. Ш. де Голль считал, что только он отвечает перед народом в Целом, хотя эта ответственность не вытекает из Конституции и не может быть выведена ни из одной ее статьи. Обращения к народу, многочисленные выступления по радио и телевидению, пресс-конференции, поездки по стране, а также возведенная в систему практика референдумов, по сути являвшихся плебисцитами, — лишь проявления понимания им своей особой роли. Сменивший Ш. де Голля его соратник Жорж Помпиду стремился по возможности считаться с мнением парламентского большинства. Еще дальше шел в этом направлении следующий Президент Валери Жискард'Эстен, также избранный при поддержке правых партий. Впрочем, к соответствующему изменению Конституции оба Президента не стремились. Что   же   касается  Франсуа   Миттерана,   одного   из  лидер Социалистической партии, то на президентских выборах 1965 борясь против де Голля, он выступал за сокращение президентских полномочий и усиление Парламента. Когда же в 1981 г. он стал Президентом, то практически отказался от кардинальных ! конституционных реформ и в течение 14 лет пребывания у власти сохранял  институт    Президента   в   том   виде,   в   каком   он  был 1 унаследован от де Голля. Нынешний Президент страны Жак Ширак, придя к власти, сделал заметный реверанс в сторону Парламента; в то же время он не забыл о заветах основателя Пятой республики Ш. де Голля. В своем послании Парламенту 19 мая 1995 г. он указывал: «...Наши институты должны иметь оригинальную организацию и уравно вешивание властей, завещанные генералом де Голлем. Президент Республики воплощает преемственность страны, Правительство проводит политику нации, Парламент, как политическое выражение всеобщего голосования, законодательствует, контролирует и обсуждает основные ориентации развития нации»⁵⁶.

    Ж. Ширак предложил изменить методы работы Парламента. По его мнению, граждане должны знать свои права и обязанности. В настоящее время нормативная инфляция стала парализующей, и ей следует положить конец. Нужно ввести в действие новые акты, кодифицированные и простые, которые регламентировали бы самое главное. «Я приглашаю Парламент впрячься в эту работу... Я потребую от Правительства не передавать в Парламент ни одного законопроекта, который бы не сопровождался постоянными оценками возможных последствий как финансовых, так и практических в отношении граждан»⁵⁷. По мнению Ж. Ширака, рабочий календарь Парламента слишком «скован», Парламент осуществляет недостаточный контроль за правительственной деятельностью, слишком поспешно обсуждает законопроекты в конце сессий; работа этого органа должна быть улучшена, в частности, изменены регламенты его палат

    Действительно, по инициативе Ж. Ширака были осуществлены две конституционные реформы, которые упомянуты выше и развивают Конституцию в указанных направлениях. Компетенция. Задачи и функции Президента определены ст. 5 Конституции. Президент следит за соблюдением Конститу ции и обеспечивает нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является га рантом национальной независимости, целостности территории и соблюдения международных договоров.

    В соответствии со ст. 19 Конституции полномочия Президента делятся на две группы: 1) осуществляемые в дискреционном порядке; 2) требующие для своего осуществления контрасигна туры Премьер-министра, а в случае необходимости — ответ ственных министров.

    Обратимся сначала к полномочиям Президента в сфере ис полнительной власти.

    В дискреционном порядке Президент назначает Премьер-министра и прекращает его полномочия по заявлению об от ставке Правительства (ч. 1 ст. 8 Конституции). Назначение и прекращение полномочий других членов Правительства может иметь место лишь по представлению Премьер-министра (ч. 2 той же статьи). Полномочия членов Правительства автомати чески прекращаются с изданием соответствующего декрета Президентом республики по представлению Премьер-министра. Отставка может иметь место по различным основаниям — вслед ствие политических событий либо признания должности минис тра несовместимой с другой должностью по решению Консти туционного совета, когда лицо не выбирает для себя министер скую должность; отставка может быть автоматической вследст вие осуждения министра Судом правосудия республики или судом общей юрисдикции (такой случай имел место в 1972 г.) либо по инициативе Премьер-министра или главы государства. Теоретически последний не может требовать отставки (ч. 2, ст. 8). На практике же к середине 80-х гг. имело место 12 таких отставок⁵⁹.

    При назначении Премьер-министра Президенту приходится считаться с позицией партийного большинства Национального  собрания, ибо Правительство нуждается  в доверии нижней па-латы Парламента. Поэтому реально свобода усмотрения Президента здесь ограничена. Однако уволить Премьер-министра и тем самым все Правительство в отставку Президент может в любое время. Ему надо лишь подумать о возможном преемнике уволенного Премьер-министра.

    Согласно  ст. 9 Конституции, Президент председательствует в Совете министров, а на основании ч. 1 ст. 13 подписывает обсужденные Советом министров (и, стало быть, контрасигнованные) ордонансы и декреты. В соответствии с ч. 2 ст. 13 Президент ведает назначением на гражданские и военные должности государства, а в соответствии с частью четвертой указанной статьи может это право делегировать. Такие решения также нуждаются в контрасигнатуре. Практически Президент назначает всех высших чиновников с согласия или по инициативе Правительства,

    В Конституции определен ряд весьма важных полномочии Президента, относящихся к внешним сношениям, обороне безопасности.

    Он  аккредитует чрезвычайных послов и  посланников в иностранных государствах, а чрезвычайные послы и посланники этих государств аккредитуются при  нем (ст. 14); ведет переговоры о заключении международных договоров и ратифицирует их (ч. 1 ст. 52), однако для ратификации или одобрения мирных договоров, торговых договоров, договоров или соглашений, относящихся к международной организации, договоров, обременяющих финансы государства, изменяющих законодательные положения, относящихся к статусу лиц либо к уступке, обмену или присоединению территории, необходим закон, причем для территориальных вопросов — также согласие заинтересованного населения (ч. 1 и 3 ст. 53). Президента информируют обо всех переговорах о заключении соглашений, не подлежащих ратификации (ч. 2 ст. 52). В соответствии со ст. 15 он является главнокомандующим Вооруженными силами и председательствует в высших совета и комитетах национальной обороны. Чрезвычайно важное значение имеет не урегулированное Конституцией право Президента вводить в действие стратегические ядерные силы; это право предоставлено Президенту в январе 1964 г. обычным декретом Правительства.

    Акты, издаваемые Президентом в осуществление  полномочий, вытекающих из ст. 14, 15, 52 Конституции, требуют контрасигнатуры. А вот для введения чрезвычайного положения в соответствии со ст. 16 контрасигнатуры не нужно. Эта статья изначально представляет собой объект острой критики со стороны демократически ориентированных авторов. Согласно этой статье, «когда институты Республики, независимость Нации, целостность ее территории или выполнение её международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой и нормальное функционирование конституционных публичных властей прервано, Президент Республики после официальной консультации с Премьер-министром, с председателями палат, а также с Конституционным советом принимает меры, которые диктуются этими обстоятельствами»

    ч. 1).Он информирует об этом нацию посланием, после чего парламент собирается по праву и Национальное собрание не подлежит роспуску (ч. 2, 4 и 5). Принимаемые Президентом меры должны быть продиктованы стремлением в кратчайшие сроки обеспечить конституционным публичным властям средст ва для выполнения их миссии, и об этих мерах надлежит кон сультироваться с Конституционным советом (ч. 3).

    Считают, что ст. 16 Конституции, не имеющая  аналогов во французской конституционной  истории, позволяет Президенту ввести единоличную диктатуру, что эта  статья стала «оружием политической борьбы»⁶⁰. Правда, в статье оговорены условия, при которых только и возможно ее применение, однако отсутст вие достаточных юридических и политических гарантий, а так же весьма призрачный механизм контроля за Президентом в это время делает данное полномочие наиболее грозным оружием в арсенале Президента. Не контролируется сам момент введения чрезвычайного поло жения: официальная консультация председателей палат и Кон ституционного совета Президента никак не связывает. Парла мент хотя и заседает во время чрезвычайного положения, одна ко сдерживающей силой стать не может, ибо не обладает кон трольными полномочиями в отношении Президента. Единствен ное, что он может сделать, — это обвинить Президента в госу дарственной измене перед Высоким судом правосудия, однако, как отмечалось в Общей части учебника (п. 7 § б гл. VIII), во Франции официального толкования этого термина не существует.

    Весьма  эластично и достаточно широко может  интерпретироваться понятие  «нормальное функционирование конституционныx публичных властей». В 1961 г. такое «нормальное функционирование» было прервано лишь на части тогдашней француз ской территории — в Алжире и восстановлено уже через несколько  дней,  однако  чрезвычайное  положение  распространи лось и на метрополию и длилось более пяти месяцев. Это, впрочем, единственный случай применения ст. 16: преемники де Голля

    к институту чрезвычайного положения  не прибегали.

    Видимо, надо учитывать и обстановку, в  которой принималась Конституция 1958 г.: составители, вероятно, стремились дать де Голлю конституционную возможность энергично подавить любую попытку путча. Но хотя данное полномочие — «спящий лев», опасность, что кто-то все же дернет его за хвост действительно существует. Последствия могут быть непредсказуемыми.                                                                                     

    Б отношениях с Парламентом роль Президента существенна прежде всего в законодательном процессе. В соответствии co ст. 10 Конституции Президент промульгирует окончательно принятые законы в течение 15 дней после передачи их Правительству. В этот срок он вправе потребовать от Парламента нового обсуждения закона, в чем ему не может быть отказано, либо (ч. 2 ст. 61) передать закон в Конституционный совет для проверки его конституционности. Согласно уже упоминавшейся ст. 11 Конституции, Президент по предложению Правительства во время сессий Парламента или по совместному предложению палат, публикуемому в «Жур- нальофисьель», может без контрасигнатуры передавать на референдум определенные законопроекты.                                     

    Президент может обращаться к Парламенту с  посланиями, которые   зачитываются   от   имени  Президента   и   не   подлежат обсуждению; если послание поступило в период между сессия- ми, Парламент созывается специально (ст. 18).                          

 При условии  контрасигнатуры Президент может  созывать Парламент на чрезвычайные сессии. Как отмечалось выше, после решения Парламента о пересмотре Конституции Президент вправе созвать Парламент в качестве Конгресса для ратификации этого решения, чтобы не выносить его на референдум (ч. 3 ст. 89).

 Очень важно  предусмотренное ч. 1 ст. 12 Конституции право Президента распускать Национальное собрание. Для этого не требуется ни контрасигнатуры, ни вообще какого-либо повода, нужно лишь проконсультироваться с Премьер-министром и председателями палат. Право роспуска ограничено только тремя условиями: роспуск не допускается в течение года после предыдущего роспуска (ч. 4 ст. 12); роспуск невозможен во время чрезвычайного положения (ч. 5 ст. 16); роспуск не может осуществляться председателем Сената или Правительством, когда они исполняют обязанности Президента (ч. 4 ст. 7). Президенты  подчас  используют роспуск,   если  получили   «в наследство»  или в результате очередных выборов враждебный Парламент. Ф. Миттеран использовал роспуск с успехом после своего избрания в 1981 г. и с меньшим успехом в 1988 г. Де Голль в 1968 г. распустил Национальное собрание, чтобы новые выборы содействовали выходу страны из национального кризиса. В сфере судебной власти полномочия Президента существенно расширены по сравнению с Четвертой республикой. Помимо сохранения традиционного для главы государства права помилования, Президент получил широкие возможности влиять на состав и деятельность   Высшего  совета магистратуры,   в  котором   он председательствует, входя в состав обоих отделений, и который помогает  ему осуществлять   функцию   гаранта   независимости судебной власти (ч. 1 и 2 ст. 64, ч. 1, 3, 4 ст. 65 Конституции). На практике Президент обладает большими возможностями, чем это  следует  по  букве  Конституции.  Когда  в Парламенте имеется  «одноцветное»  с Президентом большинство, он может вторгаться в компетенцию Правительства. Президенты обычно расширительно  толкуют  ст.   13  Конституции,  присваивая  себе право подписывать регламентарные акты без предварительного рассмотрения их Советом министров. Эти акты, имеющие норма тивное значение, регулируют важные стороны государственной деятельности — полномочия некоторых членов Правительства, статус   военнослужащих,   организацию  обороны,   статус   супрефектов, членов административных судов и др.