Государственное самоуправление в дореволюционной России

Для  решения сложных  дел Главный магистрат сносился с Сенатом. Главный магистрат  не подчинялся распоряжениям камер-коллегии и других коллегий, что было обязательным для городских магистратов. В  царствование Петра I Главный магистрат был, наряду с полицмейстерской канцелярией, основным органом городского управления, сосредоточившим в своих руках контроль за важнейшими областями жизни Петербурга.

Основным отличием Главного магистрата от полицмейстерской канцелярии являлась некоторая ее самостоятельность, а также наличие выборных членов.

3.2 Местное управление Санкт-Петербургом при Екатерине II

Первые, очень слабые ростки реального городского самоуправления в России связаны с именем Екатерины II с ее Жалованной грамотой городам (1785г.). Эта грамота определяла статус городского населения (городское общество) и организацию городского самоуправления, предписывала создание административно-хозяйственных органов, образующихся путем всесословных выборов и ведающих делами всего городского населения. Городское общество (во время первых выборов в Петербурге оно состояло примерно из 7000 человек, при населении города более 150000 человек)  избирало представительный орган МСУ – Общую Думу, которая, в свою очередь, избирала исполнительно-распорядительный орган – Шестигласную Думу. Общая Дума избиралась, как правило, на 3 года, была совещательным органом, ее главной задачей было избрание городского головы и Шестигласной Думы, которая работала постоянно. Общую Думу составляли городской голова и гласные (депутаты). Предметы ведения Думы составляли: обеспечение жителей продовольствием, охрана и поддержание порядка, охрана городских зданий, городские доходы и др. В Петербурге должность городского головы, избираемого городским обществом, была введена в 1767г., первым городским головой был обер-комендант, генерал-поручик Н.И.Зиновьев¹. Число гласных первой петербургской Общей Думы (открылась в 1786г.) неизвестно, 12 лет спустя их было 94. Шестигласную Думу Общая Дума избирала из числа своих гласных. Городской голова председательствовал на заседаниях обеих органов. Судебная власть была отделена от Думы. Подчинялась петербургская Дума генерал-губернатору.

В 1798г. Павел I упразднил Думы, учредил вместо них Ратхаус, начальник которого не выбирался, а назначался царем, однако уже в 1802г. при Александре I деятельность петербургской городской Думы возобновилась.

Практика показала, что  городские органы МСУ в России вообще и в Петербурге в частности  работали крайне неэффективно. Так  в 1843г. петербургский генерал- губернатор после ревизии Думы нашел что она является … «образцом медлительности, упущений, запутанностей, беспорядков и злоупотреблений….учреждение это в законном составе вовсе не существует, члены Шестигласной Думы никогда в ней не присутствуют, и все городское управление состоит, собственно говоря, из думского секретаря и канцелярии…».

 Чтобы как-то исправить  ситуацию, в феврале 1846г. для  Санкт-Петербурга было принято  новое Городовое положение. Согласно  этому Положению в Общей Думе  должно было быть от 500 до 750 гласных,  представляющих все 5 сословий «городского общества». (В первой Думе, сформированной по Положению 1846г. их было 586, а в последней, предшествовавшей этому Положению – всего 34). Исполнительным органом городского МСУ являлась распорядительная Дума, заменившая Шестигласную, избираемая Общей Думой, руководимая городским головой. Она состояла из 12 гласных, к которым присоединялся представитель правительства – член от короны. Распорядительная Дума избиралась на 4 года и подчинялась не Общей Думе, а Сенату и генерал-губернатору (была встроена в «исполнительскую вертикаль», как сказали бы сегодня).

В первые 14 лет действия нового Положения Общая Дума собиралась только 17 раз, любой вопрос, даже собрание Думы, требовал согласования генерал-губернатора, а государственная ревизия 1849г. обнаружила массу упущений  делопроизводстве и др., т.е. и новое Положение не оправдало ожиданий.

3. Первое реальное городское самоуправление в Санкт-Петербурге (городская реформа 1870г.).

Всеобщая реформа городского управления в России была проведена Александром II в 1870г., затронула она и Санкт-Петербург. Рассмотрим ее чуть подробнее. Главной целью реформы было привлечь в городские органы МСУ новых, способных и действительно заинтересованных людей. Для этого городское общество объявлялось всесословным. Согласно Городовому положению 1870г. систему городского управления Петербурга составляли городская Дума – представительный орган МСУ, избираемый городским обществом, и состоящий из 252 гласных, городская управа – исполнительный орган МСУ, избираемый Думой, и городской голова, возглавлявший работу и Думы, и управы, назначаемый на должность царем из двух кандидатур, выбранных Думой. Дума и управа избирались на 4 года, причем половина состава управы должна была обновляться каждые 2 года. Первые выборы прошли в январе 1873г., городским головой был избран купец Погребов.

Можно выделить три основных отличия реформы 1870г. от всех предыдущих:

- увеличение числа  горожан, имеющих право избирать  и быть избранными главным  образом за счет снижения имущественного ценза (в списки избирателей был внесены более 17.5 тысяч человек);

- относительная независимость  городских органов МСУ от центра: члены городской управы избирались  и устранялись от должности  Думой и не требовали утверждения  центром (за исключением городского головы). Большинство дел, в т.ч. городской бюджет, утверждалось Думой окончательно. На петербургского градоначальника возлагалась лишь функция контроля за законностью действий органов МСУ, в случае конфликта гласные могли обращаться с жалобой в Сенат;

- существенное расширение  компетенции органов городского  самоуправления: они до известной  степени становятся хозяевами  городов. В сферу их ведения  входят строительное дело, благоустройство,  санитарные мероприятия, больницы, богадельни, начальное образование,  надзор за торговлей, ремесленными заведениями, способам уличного передвижения, обеспечение продовольствием и многое другое. Города получают стабильные источники доходов: местные налоги и сборы, собственная хозяйственная деятельность (к концу ХIХв. доход от эксплуатации муниципальных предприятий Петербурга составлял около половины всех доходов; доходы петербургского бюджета в 1873г. составляли 3652 тыс. руб., в 1883г. – 5207 тыс. руб.).

В 1873г. Петербург выделяется из состава Санкт-Петербургской губернии в самостоятельную административно-полицейскую единицу: градоначальство во главе с высшим административно-полицейским чином – градоначальником, подчиняющимся министру внутренних дел.

После убийства царя 1 марта 1881г. на престол вступает Александр III, и уже 14 августа 1881г. принимается «Распоряжение о мерах к охранению общественного порядка и общественного спокойствия и приведения определенных местностей империи в состояние усиленной охраны», начинается время контрреформ: происходит огосударствление городского самоуправления. В 1892г. вступило в силу новое Городовое положение, которое значительно снижало круг лиц, обладающих избирательным правом. Применительно к Петербургу число избирателей сократилось в 3.5 раза, на выборах в Думу 1893г. были избраны только 53 человека, то же повторилось на выборах 1897г. Управа была поставлена в зависимость от генерал-губернатора: городской голова становится государственным чиновником, губернатор получил право отстранять членов управы от должности. В отчете царю петербургский градоначальник Н.В.Клейгельс писал, что выборы по положению 1870г. куда более удовлетворяли, чем выборы по новому Положению.

4.  От самоуправлений к советам

Ситуация несколько  изменилась в 1903г., когда специально для столицы было принято очередное «Положение об общественном управлении города Санкт-Петербурга». Круг избирателей вновь был расширен, хотя из-за имущественного ценза в выборах могли принимать участие менее 1% жителей города (17969 человек включены в списки избирателей в 1912г.). В состав Городской Думы входили 162 гласных, избираемых на 6 лет, причем каждые 3 года состав обновлялся наполовину. Управа состояла из 12 членов, включая Городского голову. Впервые роли главы в Думе и управе были разделены. У управы имелся свой аппарат (канцелярия, архив, регистратура, казначейство и 9 отделений). Сократился перечень дел, подлежащих утверждению министром внутренних дел.

В 1914г. Санкт-Петербург  был переименован в Петроград, и  следующие изменения в управлении городом относятся уже к периоду февральской революции (февраль – октябрь 1917г.). Выборы в Петроградскую городскую Думу прошли 20 августа 1917г., в выборах приняли участие более 40% избирателей, и было избрано 200 гласных. Выборы проводились только по партийным спискам, в результате наибольшее представительство получили в Думе эсеры, затем кадеты и большевики. Думу возглавлял председатель, избираемый гласными на 1 год. Дума должна была проводить не менее 12 заседаний в год. Основной формой была работа в комиссиях, которые создавались по отраслевому принципу (20 комиссий), жалования за свою работу гласные не получали. Дума формировала исполнительный орган: городскую управу, состоявшую из 8 членов, руководимую городским головой, которого также избирала Дума. Городской голова и 2 его товарища (заместителя) являлись должностными лицами и получали жалование (городской голова – 18000 рублей в год). Основное внимание в своей деятельности Дума уделяла народному образованию (в соответствующей комиссии состояло 50 человек), здравоохранению, благоустройству, обеспечению продовольствием пр. Петроград был поделен на 19 районов. Одновременно с городскими проходят выборы в 17 районных дум, причем избирателей приходит значительно больше, чем на выборы в городскую Думу, люди сознательно выбирали свои максимально приближенные к жителям местные районные органы власти. Сформированные органы МСУ стали настоящими хозяевами подведомственно территории, жаль, что жить им оставалось недолго: пришел октябрь 17-го.                          

В октябре 1917г. победили большевики, провозгласившие своим лозунгом «Вся власть Советам!». До середины 1918г. органы МСУ еще функционировали наряду с советами, так первым городским головой Петрограда после октября 17-го был назначен М.И.Калинин, но уже к августу 1918г. последние городские самоуправления (Думы и управы) в России исчезли, остались только советы (как правило, члены городских управ впоследствии входили в советы: в отдел по местному хозяйству).

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод - периоды  жесткой централизации в Петербурге, когда не было никакого местного самоуправления, и все местные вопросы решались центральной властью (местное управление), чередовались с периодами более или менее реального самоуправления. Централизация была связана либо с чрезвычайными задачами, решаемыми центральной властью (Петр I создавал новую армию для победы в Северной войне), либо с чрезвычайной ситуацией в стране (убийство Александра II). Ростки местного самоуправления появлялись, когда ситуация в стране была стабильной (Екатерина II, период перед I Мировой войной), либо когда центр явно демонстрировал неэффективность в решении местных вопросов (Александр II), либо в случае полной утраты контроля со стороны центра (краткий период от февраля до октября 1917г., когда можно говорить о превалировании демократии над управлением).

Во все времена до февральской революции местное самоуправление находилось под контролем центра (когда более, а когда менее жестким).

Наиболее самостоятельным  и реально решающим местные вопросы местного самоуправления стало в результате городской реформы 1870 г.

Заключение

Местное самоуправление имеет длительную историю. В средневековье  и на Руси, и в Западной Европе многие города были «вольными» и «самоуправлялись»  аристократией этих городов. В новейшее время, после буржуазных революций, «третье» сословие активно выступало за право на местное самоуправление и добивалось в этой борьбе немалых уступок от традиционного государственного аппарата.

В России после  отмены крепостного права при  Александре II было принято законодательство о земском (1864 г.) и городском (1870 г.) самоуправлении. Это был, безусловно, значительный шаг вперед в общественном развитии России, однако не следует забывать об условиях, в которых он свершился. Во-первых, в России действовал монархический принцип верховной власти, при котором народ был лишь подданным. Во-вторых, Россия того времени отличалась сильной бюрократической системой. В-третьих, местное самоуправление (земское и городское) формировалось в аграрной стране с преимущественно сельским населением и своеобразной мещанской организацией жизни в городе. Надежды на формирование действенной системы местного самоуправления в дореволюционной России не оправдались.

Не стал и исключением и Санкт-Петербург. Санкт-Петербург, Петроград, Ленинград и снова Санкт-Петербург всегда находился на особом положении, большую часть своей истории обладал особым двойным статусом: являлся столицей, субъектом государственной власти и, одновременно, обычным городом, что постоянно  требовало для него специальных законов. Здесь, процесс становления и развития местного самоуправления хотя и имел некоторые особенности, в целом протекал в русле общероссийских тенденций. Зачатки местного самоуправления появились здесь в первой половине XVIII в., развитие его продолжилось, когда на городские поселения региона были распространены основные положения «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., которая передавала управление в них купечеству и мещанству, главным образом зажиточному. Функции Санкт-Петербургской городской думы были весьма ограничены, они не имели права решать даже многие хозяйственные вопросы без санкций коронной администрации. Организация и функции местного управления в Санкт-Петербурге были изменены Городовым положением 1870 г. Городская реформа расширила круг избирателей, четко определила компетенцию исполнительной и распорядительной властей, предоставила местному самоуправлению более значительные права в бюджетной политике и решении других вопросов городской жизни. Однако доходная часть бюджета была невелика, а это ограничивало возможности местного самоуправления в сфере развития городского хозяйства и благоустройства, в удовлетворении самых насущных проблем горожан даже в весьма скромных размерах. Попытки общественности добиться демократизации городского самоуправления не увенчались успехом, так как этот процесс зависел от глубокого реформирования социально-политического строя России в целом, что было невозможно в условиях существования царского самодержавия.