Государственное самоуправление в дореволюционной России

Горожане всех разрядов с 25-летнего  возраста имели право раз в  три года выбирать из своей среды  городского голову и гласных (представителей от разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко представлены, так как имели право отказа от исполнения городских должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, Общая дума выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в шестигласную думу, заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского головы. Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т.е. была исполнительным органом городского самоуправления. Надзор за городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому шестигласная дума могла обращаться за помощью.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо  считается период царствования Екатерины II. При ней было значительно развито  государственное управление (совершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством). Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу.

Следует отметить целенаправленную деятельность Екатерины II по совершенствованию  административно-территориального устройства России и созданию 50 примерно равных по территории губерний, состоящих из 10 - 12 уездов. В целях повышения эффективности государственного управления, удовлетворяя многочисленные предложения дворянского сословия, часть государственных функций передавалась местным органам власти. Одновременно обеспечивалось централизованное государственное управление на местах, представленное институтом губернаторства.

Придя к власти, Екатерина  приступила к преобразованию устаревшей системы государственного управления. В 1763 г. по проекту Н.И. Панина Сенат, выродившийся к тому времени в громоздкое и неповоротливое учреждение, был разделен на шесть департаментов, каждый из которых имел строго оговоренный круг обязанностей и полномочий.

Стремясь к упорядочению государственного аппарата, Екатерина изменила систему местного управления на Украине. В 1764 г. было уничтожено гетманство. Гетмана сменил генерал - губернатор. Украина окончательно лишилась автономии.

В 1767 г. Екатерина созвала  т.н. "Уложенную комиссию", которая должна была подготовить новое Уложение законов. В России все еще продолжало действовать Соборное Уложение 1649 г. С тех пор было издано множество новых законов и указов, зачастую не согласующихся друг с другом. Ни при Петре I, ни при его преемниках создать новый свод законов не удалось. Екатерина вернулась к преобразовательным планам после Керстьянской войны, когда необходимость реформ стала очевидна и можно было не опасаться дворянской оппозиции.

В 1775 г. была осуществлена губернская реформа. До сих пор Россия делилась на губернии, провинции и уезды. Теперь провинции были ликвидированы. Количество губерний возросло с 23 до 50, а численность их населения сократилась до 300-400 тыс. душ. В каждой губернии создавался обширный штат чиновников. За деятельностью всех губернских учреждений и должностных лиц надзирало губернское правление. Финансами и хозяйственным делами занималась Казенная палата. Школами и богоугодными заведениями - Приказ общественного призрения, в котором заседали выборные представители сословий под председательством чиновника.

В уездах исполнительным власть принадлежала нижнему земскому суду во главе с капитан-исправником, избираемому местным дворянством. В уездных городах власть принадлежала назначаемому городничему. Таким образом, дворянство добилось значительного укрепления своих позиций в местном управлении. Остальные сословия играли значительно меньшую роль.

Полностью изменилась судебная система. Она была построена по сословному принципу: для каждого сословия - свой выборный суд.

Таким образом, предпринималась  попытка осуществить разделение властей, о чем императрица говорила еще в Уложенной комиссии. Суд  должен был обрести независимость  и подчиняться только закону. На практике, однако, независимость судов  никогда не соблюдалась. Губернаторы назначали и отстраняли судей, приостанавливали дела, утверждали судебные решения. В результате в России так и не сформировалось уважение к суду и закону.

Важнейшим новшеством екатерининской реформы было введение выборного  начала. Правда, оно сочеталось с обеспечением преимуществ господствующему сословию. Однако в тогдашней России было невозможно выборное самоуправление, не опирающееся на сословия.

Губернская реформа  увеличила число городов, поскольку  ими были объявлены все центры губерний и уездов. В новых губернских городах появились многочисленные учреждения, открылись училища и театры, началось гражданское строительство.

Губернская реформа  привела к ликвидации коллегий, за исключением Иностранной, Военной  и Адмиралтейской. Функции коллегий перешли к местным губернским органам. Одновременно с Жалованной грамотой дворянству была издана Жалованная грамота городам, продолжавшая попытки создания "третьего сословия". Она подтвердила ранее дарованное богатому купечеству освобождение от подушной подати, рекрутской повинности. Именитые граждане и купцы первых двух гильдий освобождались от телесных наказаний и некоторых посадских повинностей.

Городское население (кроме  живших в городе крестьян) делилось на шесть разрядов, составлявших "градское общество". Оно избирало городского голову, членов магистрата и гласных (депутатов) "общей градской думы". "Общая градская дума" избирала "шестигласную думу" - исполнительный орган управления, состоявший представителей всех разрядов горожан. Жалованная грамота городам впервые объединяла в единое сообщество разрозненные группы "городовых обывателей".

Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России оказались  земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы  Александра II.

 

 

 

 

 

2. Роль земской и городской реформы Александра II для развития местного самоуправления России

 

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы  Александра II. Реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. Известный дореволюционный социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских  учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях  и уездах создавались земские  органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские  управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом, выборы строились на сословном начале.

Уездное земское собрание состояло из земских гласных, избираемых:

а) уездными землевладельцами;

б) городскими обществами;

в) сельскими обществами.

Выборы производились соответственно на трех избирательных съездах. При этом у крестьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали:

а) лица моложе 25 лет;

б) лица, находящиеся под  уголовным следствием или судом;

в) лица, опороченные по суду или общественному приговору;

г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Не могли быть избраны  в гласные губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции.

Губернское земское  собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава. Гласные избирались на три  года, в сроки, назначаемые министром  внутренних дел. Никаких служебных  преимуществ и содержания им не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, в частности:

- заведование имуществами,  капиталами и денежными сборами земства;

- устройство и содержание  принадлежащих земству зданий, других  сооружений и путей сообщения,  содержащихся за счет земств;

- меры обеспечения  народного продовольствия;

- заведование земскими  благотворительными учреждениями, прекращение нищенства, попечение о построении церквей;

- попечение о развитии  местной торговли и промышленности;

- участие в попечении  о народном образовании, здравоохранении;

- исполнение возложенных  на земство потребностей воинского  и гражданского управления;

- участие в делах  о почтовой повинности;

- расклад тех государственных  денежных сборов, разверстание которых  по губернии и уездам возлагалось  на земские учреждения;

- назначение, раскладка,  взимание и расходование, на основании  Устава о земских повинностях, местных сборов для удовлетворения земских потребностей и др.

Земские учреждения имели  право на основании общих гражданских  законов приобретать и отчуждать  движимое и недвижимое имущество, заключать  договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.

Организация городского самоуправления определялась Городовым  положением от 16 июня 1870 года и была основана на тех же принципах, что  и земское самоуправление.

Города выделены в  особые единицы управления еще Петром I, которые предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течении XVIII в. были полностью дезорганизованы. По сути Екатерина II Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление. В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейским органом являлся правительственный чиновник – городничий. Но эта реформа не обеспечила органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации. В 1862 г. разделение в полицейском отношении городов и уездов было отменено: города стали подчиняться уездным исправникам. Однако крупные города (губернские и некоторые другие) были выделены из уездов и подчинены полицмейстерам. Петербург, Одесса и другие города имели градоначальников, которые пользовались правами губернаторов. После реформы городского управления 1870 г. были созданы органы городского самоуправления: городская дума и городская управа.

Земские и городские  органы самоуправления не подчинялись  местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий, земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом существовало две системы управления на местах:

- государственное управление;

- земское, городское  самоуправление.

Разработчики Положения 1864 г., как и Городового положения 1870 г., находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной  теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

При Александре III было пересмотрено и Положение о земских учреждениях (1890), и Городовое положение (1892). Реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Эта причина, побудившая к пересмотру ранее принятых положений, предельно ясно была сформирована в объяснительной записке к проекту нового земского положения, составленному под руководством графа Д. Толстого. В ней указывалось, что «главные причины существующего неустройства в земстве заключается в обособленности земских учреждений от установленных правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы как нечто особое от государства и его потребностей, взгляда, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм». Таким образом выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным.

Этот подход к вопросу  о природе земского и городского самоуправления соответствовал получившей распространение в литературе, научных  и общественных кругах России в последней трети XIX в. государственной теории самоуправления. Она и послужила основой для изменения положений о земском и городском самоуправлении.

В результате в земстве  было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишились права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Н.М. Коркунов, оценивая новые положения, отмечал: «Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармоничного слияния, остается старое раздвоение, с иной только окраской».