Государственное самоуправление в дореволюционной России

Горожане всех разрядов с 25-летнего  возраста имели право раз в  три года выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко представлены, так как имели право отказаться от исполнения городских должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, общая дума выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в Шестигласную думу, заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского головы.

Шестигласная дума ведала вопросами  сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т. е. была исполнительным органом городского самоуправления. В ведении думы были 8 направлений деятельности:

1.    прокормление и содержание городских жителей;

2.   предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

3.   сохранение в городе мира, тишины и согласия;

4.   наблюдение порядка и благочиния;

5.   обеспечение города привозом необходимых припасов;

6.   охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

7.   приращение городских доходов;

8.   разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

Надзор за городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому Шестигласная дума могла обращаться за помощью.

Еще при жизни Петра  наблюдается антагонизм между бюрократическими органами - губернаторами и воеводами, которых поддерживают коллегии, с  одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде - с другой. При преемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

Главным итогом всей совокупности Петровских реформ стало установление в России режима абсолютизма, венцом которого стало изменение в 1721 г. титула российского монарха - Петр объявил себя императором, а страна стала называться Российской Империей. Таким образом, было оформлено то, к чему шел Петр все годы своего царствования - создание государства со стройной системой управления, сильной армией и флотом, мощной экономикой, оказывающего влияние на международную политику. В результате Петровских реформ государство не было связано ничем и могло пользоваться любыми средствами для достижения своих целей. В итоге Петр пришел к своему идеалу государственного устройства - военному кораблю, где все и вся подчинено воле одного человека - капитана, и успел вывести этот корабль из болота в бурные воды океана, обходя все рифы и мели. Россия стала самодержавным, военно-бюрократическим государством, центральная роль в котором принадлежала дворянскому сословию. Вместе с тем отсталость России не была полностью преодолена, а реформы осуществлялись в основном за счет жесточайшей эксплуатации и принуждения.

Сложность и противоречивость развития России в этот период определили  и противоречивость деятельности Петра и осуществленных им реформ. С одной стороны, они имели огромный  исторический смысл, так  как способствовали прогрессу страны, были нацелены на ликвидацию ее отсталости. С другой стороны, они осуществлялись крепостниками, крепостническими методами и были направлены на укрепление их господства. Поэтому прогрессивные преобразования петровского времени с самого начала несли в себе консервативные черты, которые в ходе дальнейшего развития страны выступали все сильнее и не могли обеспечить ликвидацию социально-экономической отсталости. В результате петровских преобразований Россия быстро догнала те европейские страны, где сохранилось господство феодально-крепостнических отношений, но она не могла догнать те страны, которые встали на капиталистический путь развития. Преобразовательная деятельность Петра отличалась неукротимой энергией, невиданным размахом и целеустремленностью, смелостью в ломке отживших учреждений, законов, устоев и уклада жизни и быта. Роль Петра Великого в истории России трудно переоценить. Как бы не относиться к методам и стилю проведения им преобразований, нельзя не признать - Петр Великий является одной из самых заметных фигур мировой истории. При всей противоречивости своего характера и действий Пётр I вошёл в историю России как прогрессивный государственный и военный деятель. Социально-экономические процессы, ускоренные преобразованиями петровского времени, продолжались в том же направлении и во второй четверти XVIII века. Это развитие не могли приостановить бездарные преемники Петра I и временно оказавшиеся у власти консервативные круги дворянства.

1.2. Городская реформа Екатерины II

Следующий крупный шаг  в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, принявшей специальный акт - «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи». Появились губернские и уездные дворянский собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников: городничих, полицмейстеров и др.

Екатерининская административно-территориальная  реформа в России началась в 1775 г. обнародованием 7 ноября так называемого "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи". Первая часть "Учреждений о губерниях" содержала и раскрывала основные положения реформы местного самоуправления. Вторую часть "Учреждений о губерниях" правительство обнародовало 4 января 1780 г. Следует признать, что фактически реформа местного управления продолжалась до конца жизни императрицы.

Ввиду важности и для  торжественности предстоящей реформы "Учреждения о губерниях" снабжены обширным вступлением, это что-то вроде манифеста, где объяснялись мотивы и сущность преобразований. Благодаря исследовательской работе В.Г. Григорьева было установлено, что сама императрица работала над черновиками "Учреждения о губерниях" в 1775 г. в течение пяти месяцев. Екатерина отправила Вольтеру 215 страниц надиктованного текста юридического акта. По свидетельству В.Г. Григорьева, сохранившийся в Государственном архиве (ЦГИА) оригинал черновика имел 240 листов разной величины. В "Учреждения о губерниях" на различных этапах работы вносили поправки ближайшие соратники императрицы, а в дальнейшем и проводили ее в жизнь: П.В. Завадовский, А.А. Безбородко, С.Е. Десницкий, Я.Е. Сиверс и другие.

Анализируя проблемы внутреннего управления империи, Екатерина  отмечала, что "по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми; что в одном и том же месте (т.е. департаменте, "присутствии" и др. - Авт.), где ведомо управление губернии, и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах правления не меньше подвержены; ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания". Императрица прежде всего обращала внимание на три неудобства тогдашнего управления: обширность губерний, недостаточность органов управления на местах и смешение всякого рода дел в этих учреждениях.

Екатерина также указывала, что расширение пределов государства, увеличение количества населения и связанное с этим развитие способов обогащения повсеместно влекло за собой перемены в законодательстве. Определяя задачи в области внутреннего управления в период своего царствования, императрица считала, что нужно вернуться к реформам времен Петра Великого. Отказ от развития петровских реформ, по мнению императрицы, вызвал различные вредные последствия для управления империей: медлительность на местах, волокита в системе правосудия, неисполнение должностных обязанностей, вседозволенности, взяточничества и др. Для исправления этих недостатков вводился новый закон.

Рассмотрев основные мотивы и причины предстоящей  реформы, императрица провозгласила  основные начала и принципы "Учреждения о губерниях": отделение суда от администрации, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения, упрочнения правосудия, исправления нравов и развития христианских добродетелей.

Екатерининская административно-территориальная реформа в России началась в 1775 г. обнародованием 7 ноября так называемого "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи". Первая часть "Учреждений о губерниях" содержала и раскрывала основные положения реформы местного самоуправления. Вторую часть "Учреждений о губерниях" правительство обнародовало 4 января 1780 г.

Следует признать, что фактически реформа местного управления продолжалась до конца жизни императрицы. Ввиду важности и для торжественности предстоящей реформы "Учреждения о губерниях" снабжены обширным вступлением, это что-то вроде манифеста, где объяснялись мотивы и сущность преобразований. Благодаря исследовательской работе В.Г. Григорьева было установлено, что сама императрица работала над черновиками "Учреждения о губерниях" в 1775 г. в течение пяти месяцев. Екатерина отправила Вольтеру 215 страниц надиктованного текста юридического акта. По свидетельству В.Г. Григорьева, сохранившийся в Государственном архиве (ЦГИА) оригинал черновика имел 240 листов разной величины. В "Учреждения о губерниях" на различных этапах работы вносили поправки ближайшие соратники императрицы, а в дальнейшем и проводили ее в жизнь: П.В. Завадовский, А.А. Безбородко, С.Е. Десницкий, Я.Е. Сиверс и другие.

Анализируя проблемы внутреннего управления империи, Екатерина отмечала, что "по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми; что в одном и том же месте (т.е. департаменте, "присутствии" и др. - Авт.), где ведомо управление губернии, и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах правления не меньше подвержены; ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания". Императрица прежде всего обращала внимание на три неудобства тогдашнего управления: обширность губерний, недостаточность органов управления на местах и смешение всякого рода дел в этих учреждениях.

Екатерина также указывала, что расширение пределов государства, увеличение количества населения и  связанное с этим развитие способов обогащения повсеместно влекло за собой  перемены в законодательстве. Определяя  задачи в области внутреннего  управления в период своего царствования, императрица считала, что нужно вернуться к реформам времен Петра Великого. Отказ от развития петровских реформ, по мнению императрицы, вызвал различные вредные последствия для управления империей: медлительность на местах, волокита в системе правосудия, неисполнение должностных обязанностей, вседозволенности, взяточничества и др. Для исправления этих недостатков вводился новый закон.

Рассмотрев основные мотивы и причины предстоящей  реформы, императрица провозгласила  основные начала и принципы "Учреждения о губерниях": отделение суда от администрации, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения, упрочнения правосудия, исправления нравов и развития христианских добродетелей.

Согласно императорскому "Учреждению о губерниях" государство  делилось на губернии или наместничества, именно они становились основными  административно-территориальными единицами  империи. Первые 14 статей главы I содержали  некоторые неясности и поэтому  заслуживают определенных примечаний. В первой статье говорилось: "Дабы губерния, или наместничество, порядочно могла быть управляема, полагается в оной от трех до четырех сот тысяч душ". Следует отметить, что численность населения губернии и наместничества одинакова, следовательно, эти два понятия использовались как синонимы.

Основой политического  и территориального статуса губернии или наместничества становилась  численность населения, а именно губернией считалась территория с 300 - 400 тыс. душ. Надо полагать, что имеется в виду не общее число жителей, а число ревизских душ, т.е., упрощенно говоря, мужское население. Следовательно, по принятой современными демографами оценке, численность губернского населения должна быть увеличена как минимум вдвое. Отметим также, что в этом числе "душ" важен не нижний, а верхний предел, так как задачей реформы было не сконцентрировать власть на местах, а раздробить существующие локально-административные региональные единицы.

В то время, когда Екатерина II разделила Россию на губернии, Франция жила еще при старом, веками сложившемся административно-территориальном делении. Территория Франции была разделена на 33 провинции, весьма разнообразные по своей величине и численности. Провинции складывались в течение столетий с учетом исторических и географических особенностей регионов: одни большие и известные, как Бретань, Шампань, Нормандия, Бургундия, Прованс и другие, и небольшие - Фландрия, Анжу, Мэн и другие.

В 1791 г. провинции были разделены на 86 департаментов. Площадь  департаментов в среднем составляла около 6000 кв. м, среднее число жителей - 400 тыс. человек. Разделение страны было сделано поспешно, без учета естественных условий, границы департаментов были очень условны, население даже спустя сто лет после реформы использовало старую административно-территориальную систему деления. Заметим, что Франция имела компактную территорию и весьма однородное по религиозным и этническим параметрам население.