Государственное самоуправление в дореволюционной России

Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе новых положений 1890 г. и 1892 г., включала следующие структурные элементы.

Органами губернского  земства являлись губернское земское  собрание и губернская земская управа.

Губернское земское  собрание состояло под председательством губернского предводителя дворянства (если царь не назначал председателем иное лицо) из гласных. Их численность колебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и др.).

Губернское земское  собрание созывалось раз в год, не позднее декабря, на сессию, которая  не должна была продолжаться более 20 дней, но губернатор мог продлить ее на срок действительной необходимости. Он также давал разрешение на проведение чрезвычайных земских собраний, на которых, однако, могли обсуждаться лишь те вопросы, которые указывались в приглашении.

Губернская земская  управа состояла из председателя и  двух членов (число последних могло быть увеличено с разрешения министра внутренних дел до шести), избираемых губернским земскими собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица. Имеющие право участия в земских избирательных собраниях, т.е. те, кто обладал активным избирательным правом в уездные земские собрания.

Председателем управы мог  быть избран лишь тот, кто имел право  поступления на государственную  службу, т.е. только дворянин или лицо с высшим образованием.

Земским собранием из числа гласных, а также из лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, избирались в помощь управе комиссии для заведования отдельными вопросами управления, отнесенными к земству. Кроме того, имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемые или управой, или же (канцелярию управы) ее председателем.

Земские учреждения уезда  включали земское собрание и земскую  управу с учреждениями при ней.

Земское собрание уезда  состояло из земских гласных, а также  членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы города и др.) Оно собиралось ежегодно на сессию не позднее октября. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог продлить этот срок. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.

Органом управления уездного самоуправления являлась уездная земская  управа. Способ избрания уездной земской  управы был аналогичен способу избрания губернской.

Для осуществления своих  функций земским органом было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, препровождению арестантов, снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документом на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством  городского головы и городскую управу.

В состав городской думы, кроме выборных гласных, входили председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Испольнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управе городской голова, который так же как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и все имеющие право участия в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (из лиц, обладающих правом в выборах) особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, составлял четыре года.

Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года.

Компетенция органов  городского самоуправления в целом  не отличалась от компетенции земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по противопожарным, санитарным вопросам и др. Городские думы могли устанавливать сборы с недвижимого имущества (не свыше 1 % стоимости или одной десятой доходности), с промысловых свидетельств, с заведений трактирного промысла и др.

Правительственная администрация  в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским  самоуправлением. Губернатор утверждал  в должности членов управ и  представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Кроме того, согласие губернатора требовалось при принятии на службу в земские и городские органы тех лиц, которые служили по найму.

Земские и городские  управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским  собраниям и городским думам. Вместе с тем губернатор имел право  производить ревизию управ и  всех подчиненных им учреждений и требовать объяснений по поводу тех или иных выявленных нарушений. Губернатору представлялось право принимать жалобы на действия управ.

Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах  земского и городского самоуправления в соответствии с Положением о земских учреждениях (1890) и Городовым положением (1892), считались состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и на ношение мундира. Председатели и члены земских управ, городские головы и члены городских управ могли подвергаться дисциплинарным взысканиям, налагаемым постановлениями губернского по земским и городским делам присутствия. Некоторые взыскания (например, удаление от должности) налагались по представлению губернских по земским и городским делам присутствий постановлениями Совета министра внутренних дел, утверждаемыми министром. Губернатор имел право возбудить вопрос об ответственности выборных должностных лиц земского и городского самоуправления, представлять их к награде.

Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия.

Председательствовал в  губернском по земским и городским  делам присутствия губернатор. В  состав этого органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных.

Губернское по земским  и городским делам присутствие  рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц  земского и городского самоуправления и другие, связанные с деятельностью  органов самоуправления. Губернатор вправе был приостановить решение губернского по земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение.

Контроль губернатора  за деятельностью земских и городских  органов самоуправления выражался  также в том, что некоторые  постановления, принимаемые представительными  органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губернатора. Другие постановления могли быть опротестованы губернатором как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности в губернское по земским и городским делам присутствие. Если земство считало постановление присутствия незаконным, оно могло обжаловаться в Правительствующий Сенат.

Многие дореволюционные  ученые считали, что самодержавие и  местное самоуправление несовместимы. Вопрос этот был в свое время основательно рассмотрен С.Ю. Витте – министром  финансов Российской империи, который в 1901 г. за границей издал работу «Самодержавие и земство».

С.Ю. Вите полагал, что  в самодержавном государстве  самоуправление допустимо, пока оно  не выполняет административных функций. Земские же органы в России, по мнению С.Ю. Витте, - это «конституция снизу, которая рано или поздно приведет к конституции сверху». К этому выводу он пришел на основе следующей посылки: самодержавная монархия основывается на бюрократических началах. Самоуправление – чуждый бюрократической системе элемент, ибо он в своей основе имеет принцип народовластия. Бюрократическая система управления предполагает централизацию. Местное самоуправление – это децентрализация. С.Ю. Витте полагал, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, ибо это прямой путь к народному представительству, к парламентскому государству. Взгляды С.Ю. Витте на соотношение местного самоуправления и самодержавия подверг критике Л. Тихомиров в работе «Монархическая государственность» (1905). Он считал, что выводы С.Ю. Витте основаны на непонимании основ государственности. Бюрократия, указывал Л. Тихомиров, свойственна не только монархии, но и любому государству, в том числе и демократическому. Поэтому возникает вопрос: почему демократия может использовать бюрократию, а монархия (олицетворяющая бюрократию) не может использовать местное общественное самоуправление? По мнению С.Ю. Витте для государства необходима непременно однородность органов управления сверху донизу. Л. Тихомиров полагал, что это ведет к всевластию бюрократии. Разнородность принципов организации власти в государстве – бюрократического и самоуправления – вызывает столкновение бюрократических органов и органов самоуправления. Но в этом, считал Л. Тихомиров, нет беды. Соперничество между звеньями такой системы управления государства создает возможность для взаимного контроля.

Многие дореволюционные  ученые, как уже отмечалось, полагали, что органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и правительственные органы. Они – суть государственные органы. По мнению Н.И. Лазаревского, особенности органов местного самоуправления состоят в следующем:

- самостоятельность в  делопроизводственном отношении;

- подчинение лишь закону;

- инструкции и указания центральной власти для них не обязательны;

- независимость личного  состава (он ставится вне иерархической  зависимости от центрального  управления;

- зависимость должностных  лиц от населения.

Споры о роли земского самоуправления велись и после 1917 г. в эмигрантской литературе. «Земство явилось пагубным учреждением для России», - делал вывод архиепископ Серафим (Соболев) в книге «Русская идеология» (1934). «В Московской Руси и самодержавие, и самоуправление неизменно поддерживали друг друга, считал И. Солоневич, - только наследие крепостного права изувечило эту традицию. Реформы Александра II были только очень бледной тенью земского самоуправления Москвы».

Земский опыт интересен  прежде всего с точки зрения решения  вопроса о соотношении и взаимодействии земских и государственных органов, разграничении между ними предметов ведения, о финансово-экономической основе земских органов. Полезен он и в сфере управления образованием, здравоохранением и статистикой.

3.Городское самоуправление в Санкт-Петербурге

3.1 Основание города и первые попытки городского самоуправления

Санкт-Петербург, город, основанный в 1703 году Петром Великим, с 1710 г. центр Ингерманландской, позже  переименованной в Санкт-Петербургскую, губернии, а с 1713 г. – столица Российской империи. Главой Петербургской губернии являлся генерал-губернатор, первым генерал-губернатором был Александр Данилович Меншиков (1713-1727 с перерывом), генерал-губернатором Санкт-Петербурга он стал уже в 1703 г.

В подчинении генерал-губернатора  находилась губернская канцелярия. В 1713 часть властных полномочий передана от нее учрежденной в том же году Канцелярии городовых дел. Первым органом собственно городского управления являлась Главная Полицмейстерская канцелярия во главе с генерал-полицмейстером (первым генерал-полицмейстером стал Антон Эммануилович Девиер), учрежденная 7 июня 1718 г. по указу императора о создании городской полиции. Главная Полицмейстерская канцелярия формально находилась в подчинении Канцелярии городовых дел и Сената, но фактически приобрела значение самостоятельного органа со значительными властными полномочиями. В ведении полицмейстерской канцелярии находились все отрасли городского хозяйства, а также квартирная и архитектурная конторы, пожарная служба, полицейская команда, полицейские штабы при «съезжих дворах» и др. Полицмейстерская канцелярия надзирала застройкой города, ведала устройством городских кладбищ, осуществляла паспортный контроль, определяла солдат на постой и др.

В 1710 году Петр I учредил в городе Ратушу, которую можно назвать самой первой попыткой ввести в нашем городе самоуправление, которого на самом деле во времена Петра I не было ни в Петербурге, ни в стране. Ратуша представляла собой орган управления купечеством и торговой жизнью. В 1718 г. ее сменил Городской (Главный) магистрат, после его упразднения в 1727 г. Ратуша учреждена вновь (в ее ведении находились полиция, суды для торгово-промышленного населения, сбор пошлин, регистрация лиц купеческого звания, контроль за ценами и пр.). Во главе Ратуши стояли бургомистр и два бурмистра (выбирались раз в год из среды богатого купечества) В 1743 г. Ратуша заменена восстановленным Главным магистратом.

Главный магистрат –  это высшее государственное учреждение. Основан в Петербурге по указу  Петра I в 1720 как главное начальственное учреждение над  городскими магистратами других городов. В Санкт-Петербурге Главный магистрат выполнял функции городского магистрата, во главе его стоял обер-президент (назначался царем), члены Главного магистрата (4 бургомистра и 2 ратмана) избирались из числа наиболее состоятельных горожан. Главный магистрат осуществлял контроль за распределением  финансов в городах, раскладкой и сбором податей и сборов. Косвенные сборы (таможенные, солевые, кабацкие и пр.) с 1722 г. оставлены в ведении городских магистратов. Главный магистрат контролировал также действия полиции и исполнение городскими магистратами возложенных на них полицейских функций. Утверждению Главного магистрата подлежали все гражданские и уголовные дела, которые велись городскими магистратами.