Государственное самоуправление в дореволюционной России

Англия как основная часть Великобритании (без Шотландии  и Уэльса) занимала 130000 кв. м (вся Великобритания - 244000 кв. м) - крохотную по сравнению с Россией территорию, что равно одному небольшому наместничеству или двум губерниям, созданным Екатериной II. Со времен раннего Средневековья Англия делилась на 37 графств, к которым дополнительно следует прибавить несколько особых территорий (епископство Дарелс на севере страны, земли епископа Кембридж на востоке и графство Чешир на северо-западе), а также "города-графства", т.е. города, получившие в разное время права графства: Лондон, Йорк, Бристоль, Норич (Норидж).

Традиционная административно-политическая система стала разрушаться лишь в XIX в., намного позже, чем в России. Административные реформы первоначально  шли за изменениями в избирательной  системе (реформа избирательного права 1832 г. - в первую очередь), а позднее определялись спецификой экономики и политических отношений в различных больших и малых регионах страны. В 1888 г. и последующие годы число административных единиц было увеличено двумя путями - дроблением больших, густонаселенных графств и выделением специфических по совокупности своих особенностей местностей. Дробление коснулось, в частности, Сессекса (Sessex), Йоркшира (правда, первого - на две части, второго - на четыре). Специфическими небольшими по всем характеристикам регионами в числе других стали острова Уайт, Мэн, Нормандские острова. С другой стороны, английские законодатели прибегли к укрупнению слабых и малых исторических единиц: крохотный Ретленд был соединен с Кембридширом, Кэмберленд - с Уэстмблендом и др. Из городов-графств сохранились и укрепились Большой Лондон, Большой Манчестер. Административное деление Англии, сформированное на сто лет позже российского, трудно подогнать под какой-либо стандарт. В нем много архаичных черт, доставшихся стране от феодальной эпохи.

Екатерина II в процессе подготовки административно-территориальной  реформы опиралась на опыт проведения и результаты губернской реформы  Петра I 1708 и 1719 гг. В соответствии с  Указом Петра I от 29 мая 1719 г. 11 губерний были разделены на 50 провинций, которые, в свою очередь, делились на дистрикты. Несмотря на то что Петр I, используя европейские административные системы (шведскую, немецкую и другие), пытался адаптировать или приспособить их к российской действительности того времени, ему так и не удалось выделить объединяющее начало, сама система была громоздкой и неэффективной. Реформа потерпела неудачу. Император Петр, приняв губернию за административную единицу, не создал единой структуры внутри губернии. По-прежнему существовали провинции, уезды, дистрикты, доли, станы, волости и т.д.

Екатерина в основу государственного деления положила административную единицу - губернию, структурным подразделением сделав уезд. При этом императрица  отказалась от более мелких финансово-расчетных  единиц (дистриктов, долей), тем самым сократилось число ненужных мелких территориальных структур, которыми к тому же и некому было управлять.

Таким образом, Екатерина II первая в Европе положила в основу реформы административно-территориального деления России буржуазный принцип, опередив государства Западной Европы, в которых уже прошли буржуазные революции. Данный принцип позволял, по мнению Екатерины II, в дальнейшем надеяться на создание более гибкого и эффективного механизма управления огромными территориями Российской империи и развития вновь образованных губерний.

В период принятия Губернской реформы 1775 г. были приняты меры по укреплению дворянства в центре и на местах. Впервые в российском законодательстве появился документ, определивший деятельность местных органов государственного управления и суда. Эта система местных органов просуществовала до Великих реформ 60-х годов XIX в.

Введенное Екатериной II административное деление страны сохранялось  до 1917 г. 7 ноября 1775 г. было принято «Учреждение  для управления губерний Всероссийской империи». Страна делилась на губернии, в каждой из которых должно было проживать 300—400 тыс. душ мужского иола. К концу екатерининского царствования в России насчитывалось 50 губерний. Во главе губерний стояли губернаторы, подчинявшиеся непосредственно императрице, а их власть была значительно расширена. Столицы и несколько других губерний подчинялись генерал-губернаторам.

При губернаторе создавалось  губернское правление, ему был подчинен губернский прокурор. Финансами в  губернии занималась Казенная палата во главе с вице-губернатором. Губернский землемер занимался землеустройством. Школами, больницами ведал Приказ общественного призрения (призирать — присматривать, опекать, заботиться); впервые были созданы государственные учреждения с социальными функциями.

Губернии делились на уезды по 20—30 тыс. душ мужского иола в каждом. Так как городов —  центров уездов было явно недостаточно, Екатерина II переименовала в города многие крупные сельские поселения, сделав их административными центрами. Главным органом власти уезда стал Нижний земский суд во главе с капитаном-исправником, избираемым высшим дворянством. В уезды по образцу губерний были назначены уездный казначей и уездный землемер.

Используя теорию разделения властей и совершенствуя систему управления, Екатерина II отделила судебные органы от исполнительных. Все сословия, кроме крепостных (для них хозяином и судьей был помещик), должны были принимать участие в местном управлении. Каждое сословие получало свой суд. Помещика судил Верхний земский суд в губерниях и уездный суд в уездах. Государственных крестьян судила Верхняя расправа в губернии и Нижняя расправа в уезде, горожан — городовой магистрат в уезде и губернский магистрат в губернии. Все эти суды были выборными, исключая суды нижней расправы, которые назначал губернатор. Высшим судебным органом в стране становился Сенат, а в губерниях — палаты уголовного и гражданского суда, члены которых назначались государством. Новым для России был Совестный суд, призванный прекращать распри и мирить ссорящихся. Он был бессословным. Разделение власти не было полным, так как губернатор мог вмешиваться в дела суда.

Реформа 1775 года, дополненная  указами в последующие годы, создала  сложную систему судов в губерниях, в которых широко присутствовали элементы выборности. Рассмотрим эту систему подробнее, начав с судов низших инстанций.

Сельский суд. Данный суд разбирал дела между государственными крестьянами. В казённых местечках, где было 1000 и более дворов, должен был находится сельский старшина, а на каждые 500 дворов должны были быть сельский староста и два выборных словесных разборщика. Низшая инстанция рассматривала на основе обычного права незначительные конфликты между крестьянами – «поношения», споры, драки.

Нижняя расправа служила  для разбирательств дел служивых людей, черносошных и государственных крестьян. В ней заседали расправный судья и 8 заседателей, из коих двое отсылались для заседания в Нижний Земский Суд, a двое в Совестный Суд, по делам, касавшимся до их селений. Если тяжба не превышала 25 р., то она оканчивалась этою Расправою, по другим же делам апелляции на нее подавались в Верхнюю Расправу.

Верхняя расправа являлась апелляционным органом для дел  из Нижней Расправы. Также ей был  подчинён Нижний Земский суд в  тех регионах, где не было Верхнего Земского суда. В Верхней расправе было два департамента – по уголовным и гражданским делам. Дела уголовные по окончании их решения в этом месте не приводились в исполнение, но отсылались для ревизии в Палату Уголовного Суда. По гражданским делам окончательные решения выносились по искам ниже 100 рублей. В случае исков на большие суммы недовольные приговором могли жаловаться в Гражданскую палату. Время заседаний Верхней Расправы и порядок решения и доклада в ней дел были определены на одинаковых основаниях с Верхним Земским Судом.

Совестный Суд состоял  из председателя и шести других членов, избиравшихся от сословия дворян, городских  обывателей и крестьян по два человека. Он рассматривал дела о преступлениях, совершенных по невежеству, безумными, малолетними, о колдовстве, чародействе, знахарстве и ворожбе, жалобы на незаконное содержание в тюрьме, а также  рассматривал гражданские дела, которые переносились в него по соглашению сторон.

Несмотря на своё название, Нижний земский суд в большей  степени играл роль административно-полицейского учреждения, нежели собственно суда. Состоял из капитана-исправника и 2 - 3 выборных заседателей от дворянства и крестьянства.

Нижний земский суд  наблюдал за исправностью дорог и  мостов, следил за торговлей и состоянием цен.

Уездный Суд состоял  из одного уездного судьи и одного или двух заседателей. Все его  члены выбирались уездным дворянством. Этот суд заведовал всеми гражданскими и уголовными делами в уезде; от него же зависел разбор поземельных споров; поэтому в случае нужды он обязан был рассматривать на месте спорные межи и границы вместе с присяжными землемерами. Уездный Суд имел право окончательно решать дела ниже 25 р., в исках же превышавших эту цену недовольные его приговором могли переносить свою тяжбу в Верхний Земских Суд; в делах же уголовных он решал окончательно дела, но коим подсудимые не подлежали ни лишению жизни или чести, ни торговой казни. Полное присутствие Уездного суда составлялось только три раза в год, но иногда он собирался и чаще вследствие предписания высшего начальства. Суд получал указы от Губернского Правления, Палат и Верхнего Земского Суда, к ним высылал рапорты; с Нижним Земским Судом ссылался указами, а с гордничими сообщениями.

Верхнему Суду подчинены были Уездные  Суды и Нижние Земские Суды его округи, поэтому он являлся для них апелляционной инстанцией. В него вносились по апелляции все дела из вышеперечисленных судов, жалобы и тяжбы дворян и на дворян, как гражданские, так и уголовные. Также рассматеривались дела, касавшиеся до вотчин, привилегий, завещаний, до права наследования, дела исковые, также дела тех разночинцев, которые по правам апелляции на Уездные и Нижние Земские Суды подлежали непосредственно до Верхнего Земского Суда. Верхний Земский Суд окончательно решал тяжбы ценою ниже 100 руб., в исках же превышавших эту сумму недовольные его решением могли переносить вои дела в Гражданскую Палату. Городовой магистрат рассматривал все уголовные и гражданские тяжебные дела купцов и мещан города. Губернский магистрат являлся руководящим органом для городовых магистратов и сиротских судов своей губернии. Он заведовал делами касавшимися до привилегий, спорных владений и дел целого города, также апелляционными делами на Городовые магистраты.

Палата Уголовного Суда состояла из председателя, двух советников и двух асессоров. При ней же находились стряпчий уголовных дел. Палата Уголовного Суда наследовала права Юстиц-Коллегии. Палата Гражданского суда состояла из председателя и двух асессоров. Фактически она была соединенным департаментом Юстиц и Вотчинной коллегий. Палата имела право окончательного решения дел ценою ниже 500 рублей. Во всех остальных случаях недовольные могли подавать апелляцию на решение Палаты в Правительствующий Сенат. Таким образом, как мы видим, на всех уровнях местного управления, за исключением губернского суда, присутствовали выборные должности, причём определяющую роль играли дворяне.

В отдельную административную единицу  был выделен город. Во главе ею стоял городничий, наделенный всеми  нравами и полномочиями. В юродах вводился строгий полицейский контроль. Город разделялся на части (районы), находившиеся под надзором частного пристава, а част, в свою очередь,— на кварталы, которые контролировал квартальный надзиратель.

После губернской реформы перестали  функционировать все коллегии, исключая Иностранную коллегию, Военную и Адмиралтейскую. Функции коллегий перешли к губернским органам. В 1775 г. была ликвидирована Запорожская Сечь, а большинство казаков переселили на Кубань.

Сложившаяся система управления территорией страны в новых условиях решала задачу укрепления власть дворянства на местах, ее целью было предотвращение новых народных выступлений. Страх перед восставшими был так велик, что Екатерина II приказала переименовать реку Яик в Урал, а Яицкое казачество — в Уральское. Более чем вдвое увеличилось число чиновников на местах. Жалованные грамоты дворянству и городам. 21 апреля 1785 г., в день рождения Екатерины II, одновременно были изданы Жалованные грамоты дворянству и городам. Известно, что Екатериной II был подготовлен и проект Жалованной грамоты государственным (казенным) крестьянам, но он не был опубликован из-за опасений дворянского недовольства.

Изданием двух грамот Екатерина II регулировала законодательство о правах и обязанностях сословий. В соответствии с «Грамотой на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» оно освобождалось от обязательной службы, личных податей, телесных наказаний. Имения объявлялись полной собственностью помещиков, которые, кроме того, имели право заводить собственные фабрики и заводы. Дворяне могли судиться только с равными себе и без дворянского суда не могли быть лишены дворянской чести, жизни и имения. Дворяне губернии и уезда составляли соответственно губернскую и уездную корпорации дворянства и избирали своих предводителей, а также должностных лиц местною управления. Губернские и уездные дворянские собрания имели право делать представления правительству о своих нуждах. Жалованная грамота дворянству закрепляла и юридически оформляла дворяновластие в России. Господствующему сословию присваивалось наименование «благородное».

«Грамота на права и выгоды городам  Российской Империи» определяла права  и обязанности городского населения, систему управления в городах. Все  горожане записывались в Городскую  обывательскую книгу и составляли «градское общество». Объявлялось, что «мещане или настоящие городовые обитатели суть те, кои в том городе дом или иное строение, или место, или землю имеют».

Отныне для каждого города обязательным становится герб, который следовало «употреблять во всех городовых делах». Было установлено, что герб уездного города должен включать в себя и эмблему губернского города. Все гербы, уже существующие или новые, утверждались самой императрицей.

В соответствии с Жалованной грамотой население каждого города было разделено на шесть разрядов. В первый входили «настоящие городские обыватели», т.е. все без различия происхождения, звания и занятия, имеющие в городе дом или землю. Второй разряд составляли купцы, разделенные на три гильдии в зависимости от размера капитала: 1-я гильдия — от 10 до 50 тыс. руб., 2-я — от 5 до 10 тыс. руб., 3-я — от 1 до 5 тыс. руб. В третий разряд входили городские цеховые ремесленники, в четвертый — иногородние и иностранные гости, постоянно проживавшие в данном городе. Пятый разряд составляли «именитые граждане» — выборные должностные лица, ученые и художники (живописцы, скульпторы, архитекторы, композиторы), имеющие академические свидетельства или университетские дипломы, лица, владеющие капиталом от 50 тыс. руб., банкиры с капиталом от 100 до 200 тыс. руб., оптовые торговцы, судовладельцы. К шестому разряду относились «посадские люди» — горожане, занимавшиеся ремеслами, промыслами и пр., и не внесенные в другие разряды. Горожане третьего и шестого разрядов получили общее название «мещане». Все население города в соответствии со своим разрядом было внесено в Городскую обывательскую книгу.