Государственное самодержавие в 1906-1912 гг.: содержание, эволюция, механизмы функционирования системы

3. Малый Совет Министров

       Через Совет Министров проходило огромное количество дел различной значимости. Чрезмерная загруженность Совета решением вопросов второстепенной важности в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созданию так называемого Малого Совета Министров. Заметим, что это было неофициальное наименование, встречающееся в мемуарных источниках и исторической литературе. В официальных источниках этот орган именовался Советом Министров сокращенного состава.

     В состав Малого Совета Министров входили товарищи (заместители) министров. К сфере его компетенции были отнесены текущие вопросы управления, а также предварительное, до внесения в правительство обсуждение ряда дел и вопросов; рассмотрение дел об установлении усиленной и чрезвычайной охраны в отдельных местностях, учреждении в этих местностях особых жандармских, казачьих и полицейских команд, в том числе законопроектов о штатах различных полицейских учреждений; он же обсуждал вопросы координации тактики отдельных ведомств относительно Государственной думы и ряд других вопросов. Председатель Совета Министров получил право направлять для рассмотрения в Малый совет любые дела без коллегиального решения правительства. Это, безусловно, усиливало роль премьера в контроле за вторым присутствием Совета. Заседал Малый Совет дважды в месяц.

      Совет Министров сокращенного состава прекратил свою деятельность одновременно с Советом Министром 27 февраля 1917 г. На посту председателя Малого Совета сменились 6 председателей. Как правило, возглавлял его один из членов Совета Министров, назначаемый императором.

      Подводя итог преобразованиям, проведенным в верхнем эшелоне исполнительной власти накануне и в начальный период думской монархии, следует заметить, что все мероприятия в этой области преследовали одну цель - сплотиться вокруг престола для совместного противостояния посягательством народных представителей на государственные устои.

      Появление на политической арене представительного законодательного органа при всей ограниченности его прав и функций не могло не сказаться на всей системе государственного управления. Вряд ли можно считать с этого момента Россию конституционной монархией, поскольку отсутствовал ее главный признак – ответственность правительства перед Думой, тем не менее при всем желании обойтись без Думы или полностью ее игнорировать было нельзя. Можно заметить, что и образование Совета Министров в известной степени способствовало укреплению исполнительной власти, поскольку он оказался между царем Думой и принимал на себя основную критику и недовольство властью.      

IV.Реформа Государственного совета

1.Верхняя палата парламента

      Чтобы не оставить Думу с государем наедине, был реорганизован и Государственный совет. У наиболее прозорливой части высших чиновников появилась мысль об использовании этого государственного института для противосостояния народным представителем. Родился замысел преобразовать Госсовет в верхнюю палату российского парламента, наделив ее равными с Думой полномочиями.

    О своем намерении реформировать Государственный совет власть информировала общество уже на следующий день после подписания императором манифеста 17 октября 1905 г. В опубликованном в «Правительственном вестнике» всеподданнейшем докладе статс- секретаря графа С.Ю.Витте говорилось о необходимости реформы Государственного совета «на началах видного участия в нем выборного элемента, ибо только при этом условии можно ожидать нормальных отношений между этим учреждением и Государственной думой».

     Было решено удвоить состав Государственного совета с 98 до 196 человек. Половина членов Совета, как и прежде, назначалась императором из высших слоев государственной бюрократии и престарелых чиновников, имевших заслуги перед властью. Им же назначались и председатель с вице - председателем Государственного совета.

       Вторую половину членов верхней палаты должны были составить избираемые члены. Квоты распределялись следующим образом: 74 места предоставлялось крупным землевладельцем, большинство из которых были представители дворянского сословия; 12 мест – торгово-промышленной буржуазии; российскому православному духовенству и университетам предоставлялось по 6 мест. Согласно царскому указу члены Госсовета избирались на 9 лет. Каждые 3 года планировалось обновление одной трети состава верхней палаты.

       Несмотря на то, что принципы формирования Государственного совета были весьма далеки от подлинно демократических, его состав пополнился авторитетными и популярными в своей среде личностями. Так, научная общественность была представлена в верхней палате в разное время крупнейшими учеными – В.И.Вернадским, филологом А.А.Шахматовым, историком А.С.Лаппо – Данилевским, правоведом Н.С.Таганцевым. Среди делегированных в Совет представителей промышленности можно отметить крупнейшего горнопромышленника Юга России Н.С.Авдакова, председателя совета Московского купеческого банка и председателя Московского биржевого общества Г.А.Крестникова, председателя Союза съездов представителей промышленности и торговли В.И.Тимирязева.

       Вместе с тем половина членов Государственного совета, состоявшая из назначаемых императором членов, по – прежнему оставалась, по меткому выражению современников, «местом почетной ссылки». Для государственных служащих высшего ранга это было в одном случае наивысшем, в другом – заключительным этапом их бюрократической карьеры.

2.Статус Государственного совета

       Итогом  подготовительной работы по преобразованию Государственного совета в верхнюю палату парламента стало принятие серии законодательных актов в феврале 1906 г. К их числу относятся: «Об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре Учреждения Государственной думы», «Учреждение Государственного совета» и «Учреждение Государственной думы».

     Одновременно был опубликован высочайший указ «О переустройстве Государственного совета». И если манифест провозглашал порядок введения выборных членов в Государственный совет и предоставление ему равных с Государственной думой законодательных прав, то указ уже более детально определял порядок выборов в верхнюю палату, а также ее внутреннюю структуру и порядок деятельности. Эти документы открыли новый этап в истории Госсовета, превратив его на законном основании в верхнюю палату российского парламента.

    В соответствии с новыми правилами Государственный совет в случае несогласия с законопроектом, одобренном Думой, мог либо возвратить его в нижнюю палату для дополнительной доработки, либо передать в согласительную комиссию, образованную из равного числа депутатов Думы и членов Госсовета. Это ставило Государственный совет в преимущественное по сравнению с Думой положение. Государственный совет наравне с Думой наделялся и правом законодательной инициативы. В этом случае принятый верхней палатой законопроект предлагалось передавать на обсуждение Государственной думы.

3.Организация работы в верхней палате

     Основной формой работы Совета было Общее собрание. Кроме того функционировали два департамента (первый рассматривал дела по административным, гражданским и судебным делам, второй – отчеты финансового – кредитных учреждений и дела о строительстве железных дорог, а также дела об отводе и продаже участков казенной земли) и постоянных комиссиях, число которых было строго ограничено. Постоянными комиссиями реформированного Совета стали комиссии личного состава и внутреннего распорядка, финансовая и комиссии законодательных предположений. Именно эти три комиссии существовали весь период деятельности Государственного совета после реформы(1906-1917 гг.). Две другие постоянные комиссии: по военным, сухопутным и морским делам и экономическая комиссия были образованы и действовали в годы Первой мировой войны.

        Организация работы в Государственном совете была несоизмеримо выше, чем в Думе. В значительной степени это объяснялось тем, что сохранен ранее действовавший принцип формирования комиссий, по которому в их состав привлекались наиболее компетентные в данном вопросе лица. Хорошо подготовленные члены комиссий тщательно изучали каждый очередной проект. В этом вопросе верхняя палата впадала в другую крайность по сравнению с Думой: слишком точная отшлифовка каждой статьи проекта нередко задерживала его рассмотрение на продолжительное время.

          Первые выборы в Государственный совет состоялись в марте – апреле 1906 г. одновременно с выборами в Государственную думу. В основу выборов была положена сословно- корпоративная и высокоцензовая система. Для кандидатов в верхнюю палату были предусмотрены достаточно серьезные избирательные цензы: в его состав не могли быть избраны лица, не достигшие сорокалетнего возраста, не окончившие курс хотя бы средних учебных заведений, иностранные поданные.

4.Партийное размежевание в Госсовете

    Партийная принадлежность членов Государственного совета не играла определяющей роли для избрания того или иного кандидата в его состав. К тому же далеко не все члены верхней палаты состояли в политических партиях. Таким образом, сам принцип формирования (назначения и избрания членов Госсовета) не предполагал наличие в верхней палате парламентских фракций. Однако это не означало, что состав Госсовета избежал политизации. Не являясь членами политических партий, далеко не все члены его сохраняли политический нейтралитет. Сочувствие членов Госсовета тем или иным политическим движениям наиболее часто выражалось в формулировке: «по политическим убеждениям близок к той или иной партии».

    Уже в первой сессии Госсовета наметилось размежевание на правую, левую группировки и так называемый «центр». На левом фланге преобладали сторонники кадетов, в центре – октябристы, на правом фланге группировались в основном назначаемые императором члены Госсовета.

     Таким образом, накануне вступления в новый этап российской государственности в виде думской монархии власть сумела найти еще одну возможность ограничить законодательные полномочия и статус всероссийского народного правительства. С этой целью Госсовета с его столетним опытом деятельности был наделен правами верхней палаты парламента. История существования и взаимодействия двух палат российского парламента. История существования и взаимодействия двух палат  российского парламента в этот период показала, что Госсовет отлично справился с возложенной на него задачей. В его лице самодержавие получило своего рода щит, с помощью которого успешно умеряло законодательные порывы депутатов Государственной думы. Современники называли Госсовет того времени «законодательной пробкой». Вместе с тем Госсовет не пользовался таким влиянием, как Дума, и играл второстепенную роль.

V. Создание и деятельность Государственной думы

1. I Государственная дума

     В системе высших государственных органов начала ХХ в. Появилось представительное учреждение с законодательными полномочиями Государственная дума. Она приступила к работе 27 апреля 1906 г. Так начался непродолжительный (до падения самодержавия в 1917 г.) период думской монархии.

     Выборы в  I Государственную думу проходили на фоне первой русской революции, что в значительной степени отразилось не только на составе депутатского корпуса, но и на всей ее работе. В 82 губерниях и областях было объявлено военное положение или введены усиленная или чрезвычайная охрана. Более 70000 человек были заключены в тюрьмы за политические преступления. Собрания и митинги были запрещены, предвыборные собрания разрешались с огромным трудом. В этих условиях абсолютную победу на выборах одержала партия кадетов. Причина заключалась в том, что кадеты тогда оказались на самом левом фланге политического спектра. Избиратели, отдавая им свои голоса, голосовали скорее не за кадетов, а против правительства.

     Расстановка политических сил в первой Думе была следующая: 176 (36%) депутатов представляли кадеты, 102 (21%) – трудовики (большинство из которых были крестьянскими), 100 (20%) – беспартийные. Остальные партии (Польское коло, мирного обновления, прогрессисты, партия демократических реформ, автономистов) имели незначительное правительство. Партии социалистической ориентации – социал-демократы и социалисты – революционеры – выборы бойкотировали.

    Предметы ведения Государственной думы определялись «Учреждением Государственной думы» - документом, регламентировавшим ее деятельность. В соответствии с ним ведению в думу подлежали:

- предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

- государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, - на основании установленных правил;

- отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи;

- дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующие высочайшего соизволения;

- дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет;

- дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашивается изъятия из действующих законов;

- дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям.

Как видим, права и сфера компетенции Государственной думы были четко оговорены и ограничены. Это было закреплено в новой редакции Основных законов Российской империи, принятой накануне начала работы нижней палаты. В соответствии с законодательством власть верховного управления оставалась всецело в руках императора, которому нераздельно принадлежали:

- вся власть по управлению страной через министерство, ответственное перед ним, а не перед народным правительством и через остальных должностных лиц, назначаемых от его имени;