Государственное самодержавие в 1906-1912 гг.: содержание, эволюция, механизмы функционирования системы

- либо в виде образования из избранных от населения лиц при департаментах Государственного совета или наряду с ними в составе сего Совета особых подготовительных комиссий;

- либо в виде образованного при Государственном совете или наряду с ним особого, состоящего из избранных от населения лиц законосовещательного учреждения, на предварительное обсуждение которого передавались бы законодательные предположения ведомств, восходящие через Государственный совет к верховной императорской власти».

Соображения Булыгина о будущем народном правительстве в середине 105 г. Были представлены императору. К записке был приложен проект «Учреждения Государственной думы» и «Положение о выборах». Император принял решение вынести эти документы на обсуждение Особого совещания. Работавшее под председательством императора в Петергофе в обстановке чрезвычайной секретности, оно стало важным этапом подготовительной работы по созыву народного правительства в России. Назначение его было в том, чтобы помочь сориентироваться императору и его министрам в вопросе о представительном правлении.

2.Петергофские совещания. Подготовка законодательства о Булыгинской думе

Обсуждение важнейших вопросов в ходе Петергофских совещаний протекало в известном смысле хаотично. Одни вопросы излишне долго дебатировались, другие решались мимоходом. К концу работы (всего состоялось пять заседаний) многие вопросы остались не рассмотренными. Кроме того, в ходе обсуждения вставали все новые и новые вопросы, требовавшие решения, которые, однако, ввиду дефицита времени остались без ответа.

   Одобренные Петергофскими совещаниями принципы статьи легли в основу трех опубликованных 6 августа 1905г. законодательных актов: высочайшего манифеста об учреждении Государственной думы, получившей в прессе название Булыгинской по имени автора ее проекта; ее статуса- «Учреждения Государственной думы» и Положения о выборах в Государственную думу.

   В манифесте выражались озабоченность верховной власти несогласованностью «выборных общественных учреждений с правительственными властями и об искоренение разлада между ними, столь пагубно отражающегося на правильном течении государственной жизни» и говорилось о намерение «…призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего с состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений, и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов».

   «Учреждение Государственной думы» регламентировало вопросы, касавшиеся состава и устройства Думы, выборов и полномочий ее председателя и других должностных лиц, прав и обязанностей депутатов, создание отделов Думы, предметов ее ведения и порядка производства дел. Приложением к этому документу было торжественное обещание членов Государственной думы, подписав которые депутаты брали на себя обязательство исполнять возложенные на них обязанности, «храня верность его императорскому величеству государю- императору, самодержцу всероссийскому».

     Согласно избирательному закону («Положение о выборах в Государственную думу»), выборы были не всеобщими, а строились на основе смешанной, сословно- имущественной- цензовой системы и были не прямыми, а многостепенными. Избирательные права предоставлялись лицам, владевшим собственностью. Не могли участвовать в выборах женщины, лица моложе 25 лет, военнослужащие, находившиеся на действительной службе, учащиеся, бродячие инородцы. Рабочие. Ремесленники, батраки, деревенская беднота и т. д. Для крестьян, получивших право голоса, были установлены четырехстепенные выборы. Из планируемых 412 депутатских мандатов им выделялись 51 место (по числу губерний, участвовавших в выборах).

   Опубликование манифеста 6 августа 105 г. стало первым шагом к реформе государственного управления России начала века. Впервые было законодательно закреплено создание представительного учреждения. Однако затягивание с призванием выборных, куцее законодательство  драконовский избирательный закон на фоне нарастания революционной войны не принесли ожидаемого успокоения в обществе. Эта была лишь полумера и к тому же безнадежно запоздалая.

     Таким образом, несмотря на упорное противодействие верховной власти, и ее ближайшего окружения каким- либо изменением в государственном устройстве и государственном управлении, события начала 1905 г. поставили Николая II перед выбором: или вступить на путь реформирования российской государственности, или поставить под угрозу само существование режима. Так, в муках родился проект совещательного народного правительства. Однако произошло это с огромным отрывом от мирового исторического процесса и безнадежным отставанием от национальных потребностей развития государственного устройства. Этим и объясняется то, что Булыгинскому проекту суждено было стать лишь юридическим памятником эпохи. Революционные события осени 1905 г. сорвали вялотекущие выборы в совещательную Думу и сделали невозможным превращение Булыгинской думы в устойчивый государственный институт.

3.  Манифест 17 октября

   17 октября 1905 г. Николай II подписал манифест, подготовленный С.Ю.Витте. Император вынужден был согласиться на введение временного правительства иного образца, чем это предполагалось по манифесту 6 августа. В отличие от предыдущего, в манифесте 17 октября содержалось обещание даровать населению основы гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов; расширить круг избирателей в Государственную думу и, наконец, наделить Думу законодательными полномочиями. Императору нелегко далось это решение. С.Ю.Витте позднее напишет: «Этот акт, конечно, не был добровольным в том смысле, что царь никогда не согласился бы осуществить «напрасные мечтания», если он не видел бы, что в данный момент у него нет другого выхода, обещающего успокоение».

   Манифест 17 октября 1905г. на следующий же день после подписания был опубликован в «Правительственном вестнике». Вместе с ним под заголовком «Действие правительства» было напечатано высочайшее повеление графу Витте «принять меры к объединению деятельности министров впредь до утверждения законопроекта о Совете Министров». Последнее решение свидетельствовало о серьезном намерении главы государства реформировать исполнительную власть с целью ее обновления и сплочения накануне созыва Государственной думы с законодательными полномочиями. Не меньше внимания уделялось и выработке программы будущей правительственной деятельности, чтобы правительство не оказалось застигнутым в расплох перед лицом выборных от народа, не знавших, что делать и в какую сторону направить кормила правления.

III.Реформа исполнительной власти

1.Создание объединенного правительства

   Основными объектами реформирования стали Совет Министров и Комитет министров – высшей законосовещательный орган. Показательно, что проекты реформирования были самого широкого диапазона – от ультрарадикальных до махрово- консервативных. К последним относился совместный проект умудренного опытом государственного управления членов Государственного совета графа А.П.Игнатьева и А.С.Стишинского, которые вообще были против какой-либо реформы исполнительной ветви власти. Наибольшее возмущение у них вызывало проектируемое предоставление председателю правительства преимущественных прав, поскольку они усматривали в этом ослабление незыблемых принципов самодержавия. Они предлагали сохранить прежний Совет министров, создав при нем постоянное присутствие из министров и главноуправляющих

     Победу одержала другая точка зрения, сводившаяся к неизбежности реформирования исполнительной власти и вскоре, последовала серия императорских приказов во исполнение этого решения. В них предусматривалось преобразование Совета министров из нерегулярно созываемого органа в орган, постоянно действовавший с четками полномочиями и функциями. Допускалась возможность председательствования на заседаниях Совета министров императора, как это было прежде.

     К числу нововведений относилось возложение непосредственного руководства правительством на председателя Совета. В соответствии с первоначальным замыслом он же должен был подбирать и представлять императору кандидатов на министерские посты, а также осуществлять контроль за их деятельностью. На министров возлагалось обязательство докладывать своему председателю обо всех заметных событиях, так или иначе касавшиеся их ведомства. Однако спустя несколько дней, Николай II, поддавшись увещаниям наиболее консервативной бюрократии, указом о 19 октября изменил планируемую практику предоставления уму председателем Совета министров кандидатов на министерские посты. В результате полномочия премьера в этой области свелись лишь к обсуждению в Совете министров кандидатов «должностных лиц центрального и местного аппарата министерств и ведомств».

     Относительно всеподданнейших докладов (прямых докладов министров императору) был достигнут компромисс. Практика эта сохранялась, но министры должны были согласовывать содержание докладов с премьер-министром.

     Более того, оставаясь вне контроля со стороны законодательного органа, председатель Совета Министров находился в полной зависимости от монарха. Только император мог назначать и смещать его и членов кабинета. Премьер обладал только правом предоставления кандидатов на министерские посты, решение оставалось за императором. По усмотрению царю Совет Министров мог собираться под его собственным председательством. За монархом оставалось и право изменения любого решения правительства. Целый ряд важнейших вопросов - дела по ведомству императорского двора и уделов, государственной обороны и внешней политики- изымались из компетенции Совета.

    И тем не менее председатель Совета Министров имел больше прав, чем прежде председатель Комитета министров и фактически становился премьер-министром. При этом положение его как главы Кабинета существенным образом отличалось от положения главы Кабинета в конституционном государстве, где главенствующая роль премьера определялась его опорой на парламентское большинство, ответственностью Кабинета перед парламентом.

   Введению обновленного Совета Министров подлежали дела трех категорий. К первой группе относились дела высшего государственного управления: «первоначальные предположения министерств и главноуправляющих по вопросам законов, имеющим государственную важность», «дела, по коим нужно общее собрание или содействие разных министров», «издаваемые министрами циркуляры, имеющие государственное значение», «всеподданнейшие доклады» министров, разрешение коих превышает пределы власти, вверенной каждому министру, все дела, назначенные к обсуждению в Совете «по высочайшему повелению», «виды и предложения министров и главноуправляющих к устройству и усовершенствованию подчиненных им частей».

    Вторая категория дел была связана с чрезвычайно-указным правом в порядке статьи 87 новой редакции Основные законов Российской империи, принятой в апреле 1906 г. Означенная статья придавала Совету Министров законодательные функции, предусматривая возможность проводить законодательные акты, минуя законодательные органы.

    Третью категорию дел, перешедших в ведение Совета Министров после упразднения Комитета министров в апреле 1906 г., составили дела об установлении усиленной и чрезвычайной охраны, назначение местностей для лиц, приговоренных к поселению и текущие административные дела.

      В целом реформа исполнительной власти в лице Совета Министров создавала серьезный противовес законодательной Думе и, сохранив неограниченную верховную исполнительную власть в руках императора, способствовала укреплению позиций самодержавия в грядущих, новых для страны условиях думской монархии.

2. Верховная власть и премьер- министр

      Даже беглое знакомство с составом первого обновленного Совета Министров не оставляет сомнений в том, что кабинет состоял из лиц весьма разнородных взглядов и убеждений. Такой полярностью взглядов будут отличаться и последующие кабинеты. Это позволяет сделать вывод о том, что император, раздавая министерские портфели, не только не стремился к однородному составу правительства, но, напротив, опасался к однородному составу правительства, но, напротив, опасался возникновения однородного кабинета с сильным премьером во главе.

     По этой причине практически с первых дней существования обновленного Совета Министров начались серьезные конфликты между царем и премьером. С.Ю.Витте, ставший первым главой кабинета, не хотел мириться с тем, что царь «желал действовать в нужных случаях с каждым министром в отдельности, стремился, чтобы министры не были в особом согласии с премьером». Со стороны Николая II к Витте  проявлялось недоверие и ненависть, со стороны Витте к Николаю II – недоверие и презрение. Устойчиво негативное отношение Николая II к Витте, подогреваемое консервативной частью императорского окружения, добивавшегося смещение Витте с его поста, увенчалось отставкой последнего. Императору не удалось найти общего языка с первым главой кабинета, что во многом повлияло на то, что опыт первого объединенного правительства навсегда остался для императора отрицательным.

     Не многим удачнее в последующее время будет карьера на этом посту видных гос. деятелей - П.А. Столыпина и В.Н.Коковцева. и только когда премьером становился человек, хорошо понимавший императора и разделявший его взгляды, как это было, например, с И.Л.Горемыкиным, между носителем верховной власти и главой Кабинета сохранялись ровные отношения. Да и как могло быть иначе, если Горемыкин, прекрасно усвоивший свою роль, «не скрывал отсутствия уважения…к Совету Министров, рассматривая это учреждение как бесполезное новшество и, давая понять своим коллегам, что он созывает их просто для выполнения пустой формальности».

       Совет Министров в том виде, в каком он был создан в октябре 1905 г., просуществовал до Февральской революции, когда его функции как высшего органа государственного управления перешли к Временному правительству. За 12 лет существования объединенного правительства в нем представительствовало 8 видных  сановников, причем И.Л.Горемыкин – дважды. Подчас это были люди случайные, но симпатичные Николаю II. Сегодня такая частая смена премьеров вряд ли вызовет удивление, но для того периода это имело особый знаковый смысл и свидетельствовало о постоянном намерении российского императора иметь покладистую главу исполнительной власти. В противном случае отставка премьера была неизбежной.