Государственная система управления СССР по конституции 1924 года в схемах и таблицах

Постоянные комиссии СНК имели в союзных республиках своих уполномоченных представителей. Сюда же следует отнести и образованный одновременно с этими наркоматами Совет Труда и Обороны (СТО) СССР. Его возглавлял председатель Совнаркома СССР. СТО следил за осуществлением хозяйственных и финансовых планов, координировал деятельность промышленных и оборонных наркоматов. Разграничивались функции Совета труда и обороны (СТО), Госплана и ВСНХ. СТО осуществлял общее руководство экономической политикой, а Госплан вырабатывал общехозяйственный план и “увязывал интересы промышленности с транспортом, продовольствием и т.п.”. ВСНХ (на правах комиссариата), проводил в жизнь утвержденные СТО планы и общехозяйственные директивы в области промышленности. Вместо главков в ВСНХ были созданы Главное экономическое управление (регулирующий и планирующий орган) и Центральное управление государственной промышленностью (орган оперативного управления).

Вместо ВЧК было образовано Государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД под председательством  наркома или его заместителя, назначаемого СНК. На местах создавались политотделы при губисполкомах, непосредственно подчиненные ГПУ. Декрет возложил на ГПУ борьбу с бандитизмом, шпионажем, подавление открытых контрреволюционных выступлений, охрану границ, железнодорожных и водных путей сообщения, борьбу с контрабандой. В распоряжении ГПУ были особые войска. ГПУ и его органам предоставлялось право обысков и арестов. Не позднее двух недель арестованному должно было быть предъявлено обвинение. Не позднее двух месяцев со дня ареста ГПУ дело должно было быть направлено в суд или арестованный должен быть освобожден. Вопрос о продлении срока ареста при особых обстоятельствах решал Президиум ВЦИК.

Во главе народных комиссариатов СССР стоят члены СНК— народные комиссары Союза ССР. И при каждом народном комиссаре под его председательством образуется коллегия, члены которой назначаются СНК СССР. Народный комиссар вправе единолично принимать решения по всем вопросам, подлежащим ведению соответствующего комиссариата, доводя о них до сведения коллегии. В случае несогласия с тем или иным решением народного комиссара, коллегия или отдельные ее члены, не приостанавливая исполнения решения, могут обжаловать его в СНК СССР. Распоряжение отдельных народных комиссариатов СССР могут быть отменяемы Президиумом ЦИК и СНК СССР.

Сам СНК СССР, в пределах предоставленных ему ЦИК СССР прав и на основании Положения о СНК СССР, издает декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории СССР. СНК рассматривает декреты и постановления, вносимые как отдельными народными комиссариатами СССР, так и центральными исполнительными комитетами союзных республик и их президиумами.

СНК СССР во всей своей работе ответственен перед ЦИК СССР и его Президиумом. Так же постановления и распоряжения СНК СССР могут быть приостанавливаемы и отменяемы ЦИК СССР и его Президиумом.

 

 

Республиканские органы управления

 

Образование Союза ССР  изменило правовое положение республик. Во всех союзных республиках были приняты новые конституции, которые, исходя в целом из принципов Конституции  СССР, в то же время являлись ее дополнением. В некоторых конституциях (РСФСР, ЗСФСР, ТССР) отсутствовали главы о суверенных правах республик и праве выхода из состава СССР. В конституциях Абхазской, Грузинской, Армянской, Азербайджанской ССР имелись статьи о праве выхода из СССР. По-разному трактовался вопрос о государственном языке. В Грузии государственным объявлялся грузинский язык, в Абхазии — два языка (абхазский и русский), в Конституции Белорусской СССР говорилось, что все законодательные акты публикуются на белорусском, русском, еврейском и польском языках.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 2.2.1 – Схема  республиканских органов власти.¹¹

Конституция РСФСР 1925 г. закрепила компетенцию РСФСР  через предметы ведения и полномочия ее государственных органов. Таким  же образом было определено правовое положение автономных республик – через закрепление уже существовавшей к тому времени системы и полномочий ее государственных органов.

В пределах территории каждой союзной республики, верховным органом  власти является съезд советов республики, а в промежутках между съездами — ее центральный исполнительный комитет. (Рисунок 2.2.1)

ЦИК союзных республик избирают из своей среды президиумы, которые в период между сессиями ЦИК являются высшими органами власти.

ЦИК союзных республик образуют свои исполнительные органы — СНК в составе: Председателя СНК; заместителей Председателя; председателя ВСНХ; народного комиссара земледелия; народного комиссара финансов; народного комиссара продовольствия; народного комиссара труда; народного комиссара внутренних дел; народного комиссара юстиции; народного комиссара рабоче-крестьянской инспекции; народного комиссара просвещения; народного комиссара здравоохранения; народного комиссара социального обеспечения, а также с правом совещательного или решающего голоса по решению центральных исполнительных комитетов союзных республик, уполномоченных народных комиссаров СССР по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов.

ВСНХ и народные комиссариаты продовольствия, финансов, труда, рабоче-крестьянской инспекции союзных республик, подчиняясь ЦИК И СНК союзных республик, осуществляют в своей деятельности директивы соответственных народных комиссариатов Союза ССР.

Право амнистии, а равно  право помилования и реабилитации в отношении граждан, осужденных судебными и административными органами союзных республик, сохраняется за центральными исполнительными комитетами этих республик.

После упразднения Наркомнаца при Президиуме ВЦИК был создан отдел  национальности, руководивший работой  по проведению национальной политики в центре и на местах. При Президиуме ВЦИК возник также институт представителей автономных республик и областей. Это был важный инструмент для укрепления связей между федеральным Центром и автономными республиками.

Конституция СССР 1924 г. содержит специальную главу, трактующую суверенные права республик. Сама конструкция разграничения права Союза и его членов построена так, чтобы оградить независимость последних. Права союзного государства перечислены исчерпывающие, за их пределы оно выходить не может. Что же касается прав членов Союза, то они ничем не ограничены, за исключением тех сфер, которые переданы союзному государству. Статья 3 Основного закона (Конституции СССР 1924 г.) гласила: «Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно».

Законодатель специально подчеркнул и некоторые важнейшие права членов Союза ССР. Статья 4 Конституции закрепляет за союзными республиками право свободного выхода из Союза. Это являлось развитием идеи, отраженной еще в Конституции РСФСР, допускавшей выход из нее тех или иных территорий. Провозглашение права свободного выхода было показателем силы Советского государства, которое заверило, что ни одна республика не хочет отделиться от Союза.¹²

Специально подчеркнуто  и право союзных республик  на неизменяемость их территорий. Такое  изменение допустимо лишь с согласия каждой заинтересованной республики. Это положение неукоснительно соблюдалось на практике и неоднократно применялось, ибо жизнь уже скоро потребовала совершенствования формы государственного единства Советского Союза. Вопрос о границах между республиками на протяжений десятилетий не был предметом неразрешимых споров. Он всегда решался на основе принципа интернационализма.

Суверенным правом союзных  республик также было право на гражданство. Оно сочеталось с правом граждан каждой республики считаться гражданами Светского Союза (ст. 7 Конституции)¹³. С одной стороны, это означает, что гражданин каждой республики может чувствовать себя на территории любой иной советской республики как дома – он равноправен с ее гражданами. С другой стороны, если он, например, находится за границей, то за его спиной стоит не только авторитет своей республики, может быть, небольшого государства, но и мощь всего громадного Советского Союза, заботящегося о законных интересах каждого своего гражданина.

Таким образом, Конституция исходила из идеи ограниченности суверенитета как Союзного государства в целом, так и его членов, из идеи разграничения суверенных прав Союза и республик, из гармонического сочетания.

Система государственных  органов, предусмотренная Основным Законом Союза, тоже исходила из идеи максимального сочетания интересов союзного государства в целом с интересами каждого его члена. При этом следует отметить преемственность принципов и идей, связывающую Конституцию СССР с основными законами объединившихся республик и по этой линии. При создании высших органов власти и управления Союза ССР был использован опыт государственного строительства независимых советских республик.

Конституция СССР признает за союзными республиками право иметь  свои основные законы (ст. 5)¹⁴, ибо конституция – необходимый атрибут современного государства, тем более – суверенного. Вместе с тем основные законы, уже имевшиеся в объединившихся республиках, теперь должны быть изменены исходя из факта образования СССР, приведены в соответствие с Конституцией Союза. Эта работа и была проведена в ближайшие после образования СССР годы.

Но несмотря на всё  выше мною сказанное, нарушался демократический порядок обсуждения и принятия важнейших решений. C конца 20-х годов законопроекты все реже посылались на обсуждение в республики, а в 1929 г. вообще было отменено право республик непосредственно ставить вопросы в ЦИК СССР: теперь республики должны были предварительно вносить их на рассмотрение в СНК СССР. Это ограничение законодательной инициативы республик не только не было исторической необходимостью, но являлось прямым следствием ужесточения централизации управления, ущемления прав союзных республик. Республики неоднократно ходатайствовали об отмене тех или иных постановлений ЦИК или СНК СССР. Между V и VI съездами Советов с подобными просьбами РСФСР обращалась 26 раз, УССР — 26, Узбекская ССР — 5, ЗСФСР — 4 раза.

 

2. Местные органы управления

 

Проблемы создания и  совершенствования системы управления на местах были тесно связаны с  вопросами административно-территориального деления страны. Административное размежевание разрывало народы между разными губерниями и областями. Советская власть взяла курс на национально-государственное самоопределение проживающих в СССР народов. Ставилась задача приведения границ административных образований в соответствие не только с экономическими потребностями регионов, но и с учётом национальных интересов проживающего там населения. Каждая республика, каждый народ искали наиболее приемлемые формы национального государственного строительства.

Чтобы определить сложность  управления на местах, важно представлять, что на территории Союза ССР имело  место большое разнообразие форм административного и национального  устройства. Белоруссия, Туркмения  и Украина не имели тогда губернского  или областного деления. На их территории были образованы округа и районы. В Российской Федерации было четыре крупных образования: Северо-Кавказский, Сибирский и Дальневосточный края и Уральская область. Все они имели районно-окружную систему без деления на губернии. 18 автономных республик, областей и губерний делились непосредственно на районы без уездов. Другие автономные республики, области и губернии имели уездно-волостную систему (без деления на районы). В 1926 г. в состав Союза ССР входили Россия, Украина, Белоруссия, три Закавказские республики (Грузия, Армения, Азербайджан), а также Узбекистан и Туркмения. Кроме того было 15 автономных республик, 14 автономных областей, три края и Уральская область, 47 губерний, 114 округов, 442 уезда, 1531 район, 4428 волостей.

Такое многообразие административных единиц не способствовало успешному  решению управленческих задач. Поиск  наиболее целесообразных форм продолжился  до конца 20-х годов. По мере изменения административно-территориального деления, районирования, упразднения губерний на рубеже 20—30-х гг., округов, образования областей на территориях краев, которые с 1924 г. по 1936—1937 гг. являлись крупными административно-территориальными единицами. Заметным звеном местного управления стали и районные органы, возникшие вместо уездных тоже на рубеже 20—30-х и в последующие годы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 2.3.1 – Схема  системы местного управления¹⁵

В итоге административно-территориальных  преобразований в Российской Федерации  в основном утвердилась так называемая трёхзвенная система – район, округ, область (край); в остальных союзных республиках – двухзвенная система (район, округ). (Рисунок 2.3.1)

Высшими органами власти в административно-территориальных  делениях являлись съезды Советов. Так как съезды Советов работали сессионно, то при них действовали их исполнительные органы – Исполкомы, под председательством председателя Исполкома. Эта система местных органов оставалась неизменной с Конституции 1918 года. Исполкомы были наделены широкими полномочиями: они занимались выполнением постановлений вышестоящих советских органов, проводили мероприятия по экономическому, социальному и культурному развитию своей территории, решали все вопросы  местного значения.