На  тридцать лет раньше сотрудник Алексея  Михайловича А.Л.Ордын-Нащокин, будучи воеводой в Пскове, пытался применить  там принцип городского самоуправления при пятнадцати старостах, избранных горожанами, возложившими на них управление общественными делами. Он наткнулся на трудность согласования этого установления с общим духом господствующего направления, с принципом самодержавия, и его затея просуществовала очень недолго.

     В 1699 году Петр был уже, без сомнения, знаком с этим опытом и никоим образом  не имел намерения его повторять. Он просто хотел придать английскую или немецкую внешность старинным  приказным избам, существовавшим в  городах и ведавшим не интересами обывателей, а интересами государя. Он стремился создать сборщиков  податей, более энергичных и снабженных лучшими средствами, и его обычная  вера побуждала его к такой  подделке автономного управления. Но помимо избирательного принципа, вложенного в их организацию (и применение этого  принципа не было новостью для России), новые магистратуры во всех отношениях напоминали старые. Их назначение было делать то же, что делалось раньше, только более строго.

     Таким образом, истоки реформ административного управления лежат в преобразованиях второй половины XVII века. Но петровская реформа центральных и местных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-воеводской системой государственной власти.

     2. Преобразования центрального аппарата управления.

     2.1. Сенат и коллегии.

     В ходе петровских преобразований государственная  власть в России приобрела характер абсолютной монархии, опиравшейся на развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат.

     Абсолютная  монархия - форма правления, при которой  монарху юридически принадлежит  вся полнота власти¹. В этот период ликвидируются старые сословно-представительные институты и происходит максимальная концентрация власти. С 1653 г. Земские соборы более не собирались, вместо них правительство созывало сословные совещания. Но уже с начала XVIII в. и они перестали собираться, В 1721 г. Сенат совместно с Духовным Синодом преподнес Петру I титул императора. Россия стала империей.

     Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали  значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем  все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превратилась в периодически созываемое совещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.

     Численность Боярской думы постоянно возрастала, и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце  XVII в. из состава Думы официально выделилась «Ближняя дума» - прототип кабинета министров; еще одна структура - Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г.

     Боярская  дума из политического совета превращалась в судебно-управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы перешли  к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления.

     Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в Совет, получивший название Конзилии министров (8-14 человек).

     В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, окончательно исчез. На вершине властной пирамиды его заменил новый бюрократический  орган. Принципы его формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) существенно, отличались от принципов  организации и деятельности Боярской думы (традиция, спонтанность).

     Создавая  Сенат, Петр I наделил его весьма широкими правами. Как высший административный орган в государстве он ведал  всеми отраслями государственного управления, осуществлял надзор за правительственным аппаратом и  должностными лицами всех уровней, исполнял законосовещательные и исполнительные функции, руководил расходами и  сбором налогов, ведал торговлей, к  нему же перешли функции Разрядного приказа. В конце правления Петра I Сенату были также присвоены судебные функции, сделавшие его высшей судебной инстанцией в государстве. В отличие  от прежней Боярской думы, являвшейся сословным органом и делившей власть с царем в Московском государстве, Сенат изначально был создан как  чисто бюрократическое учреждение, все члены которого назначались  лично Петром I и были ему подконтрольны. По мнению исследователей, именно эта  несамостоятельная, подчиненная роль Сената в новой системе власти, его замкнутость лично на самого царя явилась одной из основных причин кризиса высшего государственного управления после смерти Петра I, в  «эпоху дворцовых переворотов» .

     Хотя  первоначально Сенат имел некоторое  отношение к законотворчеству (издавал  «генеральные определения», приравниваемые к законам), в отличие от прежней  Боярской думы, он не был законодательным  органом. Петр I не мог допустить  существование рядом с собой  учреждения, наделенного правом творить  законы, поскольку считал себя единственным источником законодательной власти в государстве. Став императором (1721) и реорганизовав Сенат в 1722 г., он лишил его всякой возможности  заниматься законодательной деятельностью.

     Первоначально Сенат состоял из назначаемых  государем знатных особ (трое из девяти членов Сената были раньше членами  Боярской думы), которым вверялось  управление государством во время многочисленных «отлучек» царя. Присутствие Сената собиралось три раза в неделю (понедельник, среда, пятница). Для производства дел  при Сенате существовала канцелярия, первоначально возглавляемая (до учреждения должности генерал-прокурора) обер-секретарем (названия должностей и званий по большей части были немецкими), которому помогал экзекутор, следивший за порядком в здании, рассылавший и регистрировавший указы Сената. При сенатской канцелярии находились нотариус, актуариус (хранитель документов), регистратор и архивариус. Такие же должности были (и поэтому определялись одним Генеральным регламентом) в созданных позже коллегиях.

     До  создания коллегий Сенат осуществлял  непосредственное руководство местными правительственными учреждениями в  губерниях и уездах через находившихся при нем комиссаров от губерний, что не только существенно снижало  возможность эффективного управления территориями огромного государства, но и создавало большие проблемы для нормальной деятельности самого Сената. Своеобразным выходом из положения  стало создание при Сенате и в  провинциях должности фискалов, в  обязанность которых входил негласный  надзор за деятельностью государственных  учреждений. Уже в 1711 г. при Сенате была введена должность обер-фискала. В 1714 г. был издан специальный  указ о распределении фискалов по разным уровням управления. При Сенате состояли обер-фискал и 4 фискала, при  губернских правлениях — 4 фискала  во главе с провинциал-фискалом, при каждом городе — по 1—2 фискала, позже при каждой коллегии также  были учреждены должности фискалов. Фискалы должны были тайно проведывать  обо всех нарушениях и злоупотреблениях чиновников, о взятках, разворовывании казны и доносить обер-фискалу . Доносительство поощрялось и даже вознаграждалось  материально (часть штрафа, накладываемого на нарушителя или мздоимщика, доставалась  донесшему на него фискалу). Введение института фискалов явилось отражением полицейского характера петровской системы управления, стало олицетворением недоверия правительства к органам  государственной администрации.

     Преимущество  коллегиальной системы Петр I видел  в более оперативном и в  то же время объективном решении  дел: «правление соборное в государстве  монаршеском есть наилучшее». Кроме  того, царь надеялся, что коллегиальное  устройство государственных учреждений позволит существенно ограничить произвол высших чиновников и, что не менее  важно, изжить один из главных пороков  прежней приказной системы —  повсеместное распространение взяточничества и казнокрадства. Коллегиальная  система значительно упрощала (с  точки зрения устранения прежней  путаницы в системе приказного управления) и делала более эффективным государственный  аппарат управления, придавала ему  некоторое единообразие, более четкие компетенции. В отличие от приказной  системы, в основе которой лежал  территориально-отраслевой принцип  управления, коллегии строились по функциональному принципу и не могли  вмешиваться в сферу деятельности других коллегий.

     Указ  от 28 апреля 1718 г. постановлял сочинить регламент всем коллегиям на основании  Шведского устава, применяя последний  к «положению Русского государства». В 1720 г. был также издан Генеральный  регламент, вводивший единую для  всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате. Он состоял  из 156 глав и являлся общим для  всех коллегий. Коллегии состояли из общего присутствия и канцелярии. Присутствие  состояло из президента, вице-президента, четырех (иногда пяти) советников и  четырех асессоров (в целом не более 13 человек). Президент коллегии назначался царем (позже императором), вице-президент — Сенатом с  последующим утверждением императором.

     Коллежскую  канцелярию возглавлял секретаръ, в  подчинении которого находились нотариус или протоколист, актуариус, переводчик и регистратор. Все другие канцелярские чиновники назывались канцеляристами и копиистами и занимались непосредственным производством дел по назначению секретаря. Все вопросы, обсуждавшиеся  на заседании присутствия, решались большинством голосов. Правила требовали, чтобы при обсуждении вопроса мнения высказывались всеми членами присутствия по очереди, начиная с младших, а протокол и решение подписывались всеми присутствующими.

     Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

     1) Иностранных дел;

     2) Казенных сборов;

     3) Юстиции;

     4) Ревизионная (бюджетная);

     5) Военная;

     6) Адмиралтейская;

     7) Коммерц (торговля);

     8) Штатс-контора (ведение государственных  расходов);

     9) Берг-Мануфактур (промышленная и  горнодобывающая) ¹.

     В 1721 г. учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме  функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической  политики и финансирования. За Берг-коллегией  остались функции горнодобычи и  монетного дела.

     Деятельность  коллегий определял Генеральный  регламент (1720), объединивший большое  число норм и правил, детально расписывающих  порядок работы учреждения.

     Создание  системы коллегий завершило процесс  централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение  ведомственных функций, разграничение  сфер государственного управления и  компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами  в едином учреждении - все это  существенно отличало новый аппарат  от приказной системы.

     С учреждением новой столицы (1713) центральный  аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались  уже там.

       Это не означало, что коллегиальный  принцип полностью исключал личное  начало в управлении, лежавшее  в основе старой приказной  системы. Так же как и в  приказах, во вновь созданных  коллегиях последнее слово часто  оставалось за начальствующими  лицами, в данном случае за  президентами коллегий, которые  вместе с приставленными к  коллегиям для контроля за  их деятельностью прокурорами  своим вмешательством подменяли  коллегиальный принцип принятия  решений единоличным.

     С созданием коллегий были внесены  изменения в деятельность Сената, его структуру и функции. При  Сенате появились новые должности  генерал-рекетмейстера (1720), герольдмейстера (1722), которым Петр I придавал особое значение. Так, генерал-рекетмейстер должен был принимать все жалобы на неправильное решение дел в коллегиях и  канцелярии Сената и в соответствии с ними либо понуждать подведомственные Сенату государственные учреждения к справедливому решению дел, либо докладывать о жалобах Сенату. В обязанность ему вменялось  также строго следить, чтобы жалобы на низшие органы управления не поступали  прямо в Сенат, минуя коллегии. Основными обязанностями герольдмейстера  были сбор данных и составление именных  послужных списков дворянского  сословия, внесение в родословные  дворянские книги лиц нижних чинов, дослужившихся до унтер-офицерского  чина¹².

     2.2. Создания новой системы государственной службы. Табель о рангах.

     Бюрократизация  государственного аппарата проходила  на разных уровнях и в течение  длительного периода. Объективно она  совпала с процессами дальнейшей централизации властных структур.

     Признак бюрократии как системы управления - это вписанность каждого чиновника  в четкую иерархическую структуру  власти (по вертикали) и руководство  им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции¹. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

     С принятием в 1722  году Табеля о  рангах означало, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило аристократическое (связанное с принципом местничества). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга стали определяющими для продвижения по службе.