Административные реформы Петра I

     Хотя  проводимые Петром I реформы государственного управления не отличались систематичностью и строгой последовательностью, при внимательном их рассмотрении нетрудно заметить две задачи, которые оставались для него всегда приоритетными и  неоспоримыми, а именно⁹: 1) унификация органов государственного управления и всей системы администрации; 2) проведение через всю администрацию коллегиального начала, которое вместе с системой гласного (прокурорского) и тайного (системы фискалитета) контроля должно было, по убеждению царя, обеспечить законность в управлении.

     Петр I был захвачен идеей создания в  России государства совершенной  регулярности, в котором каждый человек  имел бы точно обозначенное место  и строго подчинялся регламенту. Его  модель идеального (регулярного, правомерного) государства строилась на убеждении, что государство может эффективно функционировать только на основе установленных  сверху законов и правил и только с помощью правильно устроенной системы государственной бюрократии, поставленной под жесткий контроль верховной власти и свободной  от произвола чиновников.

     С точки зрения практической реализации модель регулярного государства  нашла свое воплощение в законодательном  регулировании всех сторон общественной жизни, активном государственном вмешательстве  в общественные отношения, государственном  протекционизме (активной государственной  поддержке приоритетных отраслей народного  хозяйства) вплоть до введения государственной  монополии в ряде отраслей тогда  еще молодой национальной промышленности. С этим же связано стремление Петра I создать действенную систему  борьбы против коррупции и приказной  волокиты.

     Основным  принципом государственной политики Петра I был принцип пользы, государственной  выгоды. В утверждаемой им новой  системе ценностей государственные, державные интересы преобладали  над идеологическими постулатами  и догмами. Государство, ставшее  в эпоху Петра I предметом нового культа, воспринималось как самодостаточная  сущность и, в конечном счете, как  новая основа российской идентичности. Религиозные ценности также были поставлены на службу государству. Такой  государственный максимализм неизбежно  должен был вступить в противоречие с христианской идеей духовного  суверенитета личности. Как последовательный прагматик, Петр I не мог воспринимать нравственные абстракции христианства. Можно сказать, что именно с Петра I политика в России лишается всякого  морального содержания.

     Главной задачей государственных реформ Петра I являлась радикальная перестройка  государственного аппарата, так как  сформировавшиеся в московский период традиционно организованная власть и управление не могли обеспечить мобилизацию всех ресурсов — экономических, военных, технологических в условиях начавшейся модернизации общества. Модернизация государственного аппарата предполагала совершенно новые принципы его построения. В качестве основных из них обычно выделяют¹⁰:

     1) институционализацию управления, нашедшую  свое выражение в создании  новой системы учреждений;

     2) повышение эффективности управления, достигавшееся за счет унификации (единообразия), централизации, дифференциации  аппарата управления и его  милитаризации; 

     3) изменение принципов комплектования  аппарата новых учреждений (коллегий, губерний).

     Одной из особенностей петровской государственной  реформы стало внедрение в  практику государственного управления принципов западноевропейского  камерализма — нового для России явления. Получившая широкое распространение  в Европе в XVI—XVII вв. камералистика (от позднелат. camera — казна, учреждение) и связанное с ней развитие камеральных наук означали выделение  административного управления в  самостоятельную сферу, отделение  ее от судопроизводства, что не было характерно для традиционной бюрократии. Как принцип и практика административного  управления камерализм заключал в себе новые подходы к деятельности аппарата государственных учреждений, наиболее важными из которых являются¹¹:

     1) функциональность в управлении  учреждений;

     2) специализация учреждений государственной  администрации и канцелярского  труда в каждой из сфер государственного  управления;

     3) регламентация обязанностей чиновников;

     4) унификация штатов и жалованья  чиновников.

     1.2. Истоки и исторические предпосылки петровских преобразований в сфере административного управления.

     На  исходе XVII века отчетливо определились те черты исторического развития России, с которыми связаны последующие  прогрессивные явления в экономическом, культурном и международном положении  страны.

     Россия  в XVII столетии значительно окрепла  не только в экономическом, но и в  военном отношении. Ей удалось глубоко  в степи отодвинуть свою южную  границу, пресекая агрессивные поползновения  Крымского ханства и Турции. Большое  историческое значение имело воссоединение  Украины с Россией, возвращение  в состав государства старинных  городов Киева и Смоленска. Несколько  повысилась роль России в международных  отношениях.

     Россия  располагала громадными природными ресурсами, ее народ был трудолюбивым, талантливым и мужественным. И, тем  не менее, из-за господства феодалов-крепостников и вследствие неблагоприятно сложившихся  внешних обстоятельств (отсутствие выходов к Балтийскому и Черному  морям) она отставала от ряда европейских  стран в экономическом и культурном развитии.

     Как известно, в конце XVI века произошла  буржуазная революция в Нидерландах, в середине XVII века буржуазная революция  победила в Англии. Позиции феодализма на международной арене заметно  пошатнулись. Используя преимущества более передовых для той эпохи  капиталистических отношений, Нидерланды и Англия успешно развивали крупную  мануфактурную промышленность, развернули морскую торговлю мирового масштаба, в разных районах земного шара захватывали колонии, жестоко притесняя  и эксплуатируя их население. Эти  страны намного обогнали другие европейские  государства в своем экономическом  развитии. Но даже те государства Европы, где феодализм еще господствовал (Франция, Германия, Швеция и др.), оказались  в более выгодном, чем Россия, положении. Торговый и культурный обмен  с другими странами для них  облегчался наличием удобных выходов к морям. Ни торгового, ни военного флота Россия до конца XVII века не имела. Важнейшей исторической задачей для России являлось завоевание выходов к Черному и Балтийскому морям. В России это понимали и до Петра I, но все попытки пробиться к морским побережьям были неудачными.

     Сказывалась слабость вооруженных сил России той поры. Основу войска по-прежнему составляло дворянское конное ополчение, мало организованное, плохо обученное. Поэтому вопрос о регулярной армии  оставался первостепенным.

     Все это крайне затрудняло решение жизненно необходимых для развития страны экономических и внешнеполитических задач. Надо было не только отстоять независимость  своей страны от внешних врагов, но и вернуть утраченные земли, выйти  к морским берегам.

     Нуждался  в перестройке и государственный  аппарат: он был плохо слаженным, громоздким. Достаточно сказать, что, за исключением внешних сношений, которыми ведал Посольский приказ, все остальные  важнейшие сферы жизни государства (войско, финансы и др.) не имели  единого органа управления. Не существовало четкого разграничения обязанностей приказов. Некоторые из них занимались всеми делами той или иной территории, другие ведали отдельными категориями  населения и т.д.

     Высший  совещательный орган при царе — Боярская дума — тоже порядком устарел. Прекратив созыв Земских  соборов, царское правительство  в своем стремлении к безраздельной  власти постепенно ограничивало и деятельность Боярской думы. К этому же побуждало  усилившееся дворянство, которое  видело в укреплении самодержавия надежную опору своих классовых интересов. Следовательно, внутреннее и международное  положение России в конце XVII века настоятельно требовало проведения энергичных мер в области экономики, военного дела, государственного управления, внешней политики и культуры.

     Таким образом, Россия, несмотря на некоторые  положительные сдвиги в развитии, в целом оставалась отсталой страной. Эта отсталость представляла собой  серьёзную опасность для национальной независимости русского народа. «Россия в XVII веке была воистину убогой и обильной, могучей и бессильной».

     На  рубеже XVII —XVIII столетий в России созрели  внутренние предпосылки для решительных  перемен. Такие перемены принесли реформы  Петра I, которые были подготовлены общественным развитием России в  предшествовавший период.

     Говоря  о преобразованиях Петра I, необходимо помнить, что их корни находились в уходящем XVII веке. Во второй половине XVII в., особенно на грани XVII—XVIII вв., в  системе центральных государственных  учреждений происходили частичные  изменения. Часть центральных приказов, общее число которых приближалось к 70, сливалась в более крупные  образования, часть же создавалась  заново. Изменения эти касались, прежде всего, группы приказов военно-оборонительного  профиля и территориально-региональных приказов. Так, слились с Посольским приказом Приказ Великой России, Малороссийский приказ, Приказ Великого княжества  Смоленского и так называемые четверти. С Приказом Большого дворца слились Конюшенный приказ, Дворцовый  судный приказ и Приказ каменных дел.

     Первый  опыт реформы местных органов  власти относится к 1699 г., когда была учреждена Ратуша в Москве и земские  избы на местах. Эта реформа отражала намерение опереться на выборные органы власти. Такое намерение подтвердил и указ от 10 марта 1702 г. о введении выборных воеводских товарищей из провинциальных дворян. Единоличная власть назначаемого правительством воеводы должна была сочетаться с управлением «добрых и знатных людей», избранных местным дворянским обществом. Через три года выборы были отменены, и воевода сам назначал себе товарищей. Восторжествовало, таким образом, бюрократическое начало.

     Создание  Бурмистрской палаты (с 1 сентября 1699 г. она стала называться Ратушей) и  придание ей функций центрального финансового  учреждения привело к окончательной  ликвидации областных финансовых органов (четвертей) и изъятию финансовых операций из сферы действия нового объединенного Посольского приказа, а также Разрядного приказа, приказов Большого дворца и Казанского дворца. Вместе с тем финансовые функции  все еще оставались у Приказа  Большой казны и др. К 1708 г. Ратуша собирала около половины всех доходов  казны.

     Надо  отметить, что изменения в центральных  органах до 1712—1715 гг. носили спонтанный характер и далеко не всегда давали необходимый результат. Это объясняется  тем, что все силы и внимание самодержца занимала тяжелейшая война. Так, созданный  для управления потешными полками  Преображенский приказ лишь постепенно, под влиянием событий, превратился  в главный орган политического  сыска. Так или иначе, в связи  с войной появились Адмиралтейский и Военный приказы, Приказ рудокопных дел, Приказ артиллерии и т.д.

     В области государственного управления в конце XVII в. важнейшей и первоочередной мерой стала реформа суда и  налогообложения городского населения. Это была попытка введения своеобразного  городского самоуправления. Петр I решил  изъять города из-под воеводского  и приказного управления в собственное, царское, подчинение, рассчитывая при  этом получить от налогов в бюджет больше денег, чем раньше. И это  была главная задача. 30 января 1699 г. Петр издал указ о самоуправлении городов и выборах бурмистров. Избранники образовывали собой бурмистрские палаты или ратуши, отныне ведавшие сбором доходов и управлением  в городах. Главная Бурмистрская палата (Ратуша) в Москве ведала всеми  выборными людьми в городах России, а ее члены с докладом, прежде всего, о денежных поступлениях входили  прямо к государю.