Система финансирования бюджетных учреждений в РФ. проблемы и пути их решения

имущество может быть достаточно легко приватизировано.

     Неурегулированность земельных отношений по поводу строительства новых объектов на земельных участках, выделенных государством автономному учреждению (например, новых учебных или лечебных корпусов, общежитий, спортивных сооружений, реабилитационных центров при больницах и т. п.). Эта проблема особенно остро встанет в том случае, если часть вновь построенного имущества окажется приватизированной.

     Возможность фактического отказа автономного учреждения от выполнения государственного задания при его конкурсном распределении.

     В настоящее время, согласно Закону «Об автономных учреждениях», не предполагается проведение конкурсов при распределении задания учредителя. Однако в этом случае конкурентные начала в деятельности АУ, ради которых этот тип учреждений создавался, не будут действовать. Если же задания учреди-

теля  будут распределяться по конкурсу, то автономное учреждение может,

в принципе, в нем не участвовать. В этом случае возникает риск недовыполнения задания учредителя, поскольку мощности остальных АУ ограничены.

     В сфере образования, например, масштабы деятельности каждого вуза

определяются  величиной так называемого предельного  контингента, которая

устанавливается лицензией.

     Возможность перепрофилирования автономного учреждения в будущем (то есть полного отказа от выполнения функций, ради которых данное автономное учреждение было организовано). Этот риск является следствием ранее указанных рисков: возможности приватизации части имущественного комплекса АУ и его отказа от участия в конкурсном распределении задания учредителя.

     Считается, что наличие в автономном учреждении Наблюдательного сове-

та с  участием представителя (представителей) учредителя способно нивелировать указанные риски. Например, Наблюдательный совет может не дать разрешения на взятие сомнительного кредита или на заключение рискован-

ных сделок. Однако при массовом переходе бюджетных  учреждений в авто-

номные  эффективность контроля со стороны  учредителя может оказаться

сниженной: так, в ведении Рособразования в  настоящее время находится

более 335 вузов, а также учебные заведения начального и среднего профессионального образования, что заведомо превосходит число сотрудников

этого ведомства. Соответственно один сотрудник будет заседать в нескольких (возможно, числом более десятка) наблюдательных советах, что вряд ли позволит ему тщательно изучать все рискованные ситуации по каждому учреждению и принимать взвешенные решения. Тем более что его участие,

скорее  всего, будет дистанционным: в противном  случае штаты ведомства придется удваивать, если не утраивать.

     Кроме того, ошибки в принятии решений нередко носят объективный

характер, связанный с высокой неопределенностью  будущего. А качество

менеджмента в бюджетной сфере пока не очень  высоко.

     Альтернатива  идее возложить всю тяжесть ответственности  на плечи

наблюдательных советов — точка зрения, в соответствии с которой контрагенты автономных учреждений, зная, что учредитель не будет платить по

долгам  автономного учреждения, не станут вступать с ним в рискованные отношения. Вместе с тем, поскольку часть активов автономного учреждения перейдет в его собственность, предсказать поведение его контрагентов достаточно трудно, и вряд ли в этом случае оправданно делать ставку на их осмотрительность.

     Таким образом, рост долгов автономных учреждений может отрицательно сказаться на состоянии экономики, по крайней мере социальной сферы (здесь уместна аналогия с ростом невозвратов по потребительским кредитам).

 

Заключение.

     К чему приведёт реформа бюджетных  учреждений?

     Госдума приняла законопроект № 308243-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», внесённый Правительством России.

     Постигнет ли его судьба некоторых других правовых актов, применение которых выявило существенные изъяны?

     За  нейтрально-скучным названием законопроекта  скрываются серьёзные проблемы, с  которыми могут столкнуться бюджетные  учреждения образования, науки, культуры после его вступления в силу. На эти проблемы обратил внимание Владимира  Путина, выступавшего в Думе с отчётом  правительства, депутат Олег Смолин. «По мнению большинства независимых экспертов, последствия принятия закона будут сравнимы с ваучерной приватизацией и так называемой монетизацией», — утверждал заместитель председателя комитета по образованию Госдумы. По его словам, произойдёт резкое сокращение «остатков бесплатного образования, медицины, культуры, физической культуры» и замена их платными услугами. Коррупция, по мнению депутата, лишь возрастёт, «ибо именно чиновник будет определять, кому с барского плеча давать государственное задание».

     В правительстве, похоже, таких опасений не разделяют. Во всяком случае, Владимир Путин сослался на мнение других экспертов, полагающих, что   «платные услуги не вырастут, а база для коррупции сократится», поскольку  предприятия и учреждения «получат больше прав» и «будут распоряжаться своими ресурсами самостоятельно, на глазах у всего трудового коллектива».

     У авторов законопроекта цель, естественно, благая — улучшить обслуживание населения, повысить качество услуг в образовании и в других социально значимых сферах. В существующем правовом статусе, как сказано в пояснительной записке к законопроекту, «у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов».

     Чтобы такие стимулы появились, законопроект предусматривает изменение правового  положения бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов. В частности, изменятся механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объёмом прав — они будут переведены со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания. Им предоставляется право заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение. А их права по распоряжению любым закреплённым за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного (перечень устанавливает орган публичной власти — учредитель соответствующего учреждения), расширяются.

     Соответственно, устраняется субсидиарная ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объёмом прав.

     Кроме того, будет создан новый тип государственных (муниципальных) учреждений — казённое учреждение. Его статус, по сути, совпадает с закреплённым в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.  В законопроекте предусмотрено, что процедура перевода учреждений в казённые должна обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казённых учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нём.

     Предусмотрен  переходный период, который позволяет  как бюджетным учреждениям с  расширенным объёмом прав, так  и казённым функционировать в  прежнем правовом режиме.

     В этот период будут действовать ранее  принятые нормативные акты; лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казённых учреждений не зачисляются в бюджет.

     Восстановлена возможность совместного учредительства негосударственных образовательных учреждений, сохранён порядок применения упрощённой системы налогообложения для автономных учреждений, принята норма, согласно которой автономные учреждения, как и бюджетные, не вправе отказаться от исполнения государственного или муниципального задания. И главное —срок переходного периода продлён с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года.

       Обязанность проводить тендеры при любых закупках на все бюджетные учреждения по 94-ФЗ. Тендеры  устраивает служба единого заказчика даже в случае закупок небольшими партиями. А оплата закупок производится учреждениями не только за счёт бюджетных субсидий, но и за счёт средств, которые они заработали сами.

     Сохранить субсидиарную ответственность государства  для всех бюджетных учреждений призвал депутатов заместитель председателя Комитета по образованию Виктор Шудегов. По его мнению, «государство или муниципалитеты, задерживая финансирование по тем или иным госзаказам, могут подвести эти учреждения под банкротство».  В этом, уверен депутат, «кроется самая большая опасность данного законопроекта». Но предложение Виктора Шудегова поддержано не было.

     Вскоре  в России начнется масштабная реформа  бюджетных учреждений. Их разделят на три типа: автономные, новые бюджетные  и казенные.

     Что касается первых, то они уже существуют. А вот новые бюджетные учреждения пока только в законе. Главная новация здесь в том, что они будут финансироваться не по смете, как сейчас, а по госзаданию, в котором должны быть прописаны показатели эффективности и конечный результат, за который и платит бюджет. Доходы, полученные ими от оказания платных услуг, использования имущества, будут оставаться в распоряжении бюджетного учреждения. Эти новые правила касаются учреждений образования, здравоохранения, культуры. А те, которые относятся к обороне, правоохранительной деятельности, будут называться казенными. Для них правила останутся практически теми же, что и для нынешних бюджетных учреждений.

     Главная цель нового закона - повысить качество предоставляемых услуг, пояснили "РГ" в пресс-службе Минфина. Ведь когда деньги доводятся по смете, их получатели заинтересованы лишь в том, чтобы их потратить и добиться расширения сметы на следующий год. Ни о каком повышении качества услуг речи не идет. Новые принципы должны изменить эту ситуацию. При этом в законе устанавливается четкая связь между финансированием так называемого нового бюджетного учреждения и качеством его работы.

     В обществе между тем активно идут дискуссии по поводу этого закона.

     Главный миф - новые бюджетные учреждения будут наращивать платные услуги за счет сокращения объема бесплатных услуг.

     Когда речь идет о школах - дискуссия переходит  в истерику. По словам министра образования  и науки Андрея Фурсенко, "говорить о том, что с вступлением в  силу этого закона в школе бесплатными останутся только русский язык, математика и физкультура, - все равно что сводить всю суть Единого госэкзамена к ответу на вопрос: "Какого цвета были глаза у лошади Вронского?". В рамках же государственных образовательных стандартов предусмотрено финансирование за счет бюджета основной образовательной программы. В нее входят все обязательные школьные предметы.

     Николай Кудрявцев, ректор Московского физико-технического института:

     - При сметном финансировании средства  давались под определенные статьи расходов. До конца года обязательно нужно было их, что называется, реализовать. А теперь представьте, что у меня есть деньги на оборудование, а мне позарез нужен ремонт. Переоформлять статью приходилось "длинным кругом", через Минфин, и разрешение приходило лишь в конце года, когда уже, что называется, "поезд ушел".

     Субсидии  дают больше возможностей для использования  полученных средств. Есть план подготовки определенного количества студентов, есть госзадание, и под реализацию этого задания вы получаете деньги. А как вы их распределите - это уже ваше дело. На зарплату, на капремонт - решает вуз, но, естественно, понимая всю ответственность такого решения. Ответственность здесь - ключевое понятие. Я крайне приветствую новый закон. Это шаг вперед.

     Владимир Назаров, заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института экономики переходного периода:

     - В регионах уже два года  идет перевод бюджетных детских  садов, поликлиник, интернатов, школ  в статус автономных. И никаких  социальных катастроф. Потребители довольны. В Тюмени, например, все детские сады автономные. Воспитателям, нянечкам выгодно, чтобы дети посещали детский сад и не болели, потому что теперь каждое посещение ребенком оплачивается государством. И персонал с детей буквально пылинки сдувает.

     Уязвимой  пока остается сфера медицинских  услуг. Здесь очень важно не только само по себе наличие медицинских  стандартов, но их финансовое подкрепление. Однако и здесь появляются образцы  для подражания.