Система финансирования бюджетных учреждений в РФ. проблемы и пути их решения

поскольку альтернативой будет рост молодежной безработицы и криминали-

зация молодежной среды. Этот фактор особенно актуален для высокодотаци-

онных регионов с уровнем безработицы  выше среднероссийского.

На первом этапе внедрения нормативных  процедур можно пойти на то,

чтобы госзаказ стал конкурентным в рамках централизованной процедуры

распределения задания. Можно, например, использовать опыт конкурсного

распределения средств на субсидии инновационным  вузам в рамках приори-

тетного национального проекта «Образование». В перспективе в высшем обра-

зовании более предпочтительным представляется переход к персонифициро-

ванному финансированию.

     Однако  и здесь существует ряд сложных  вопросов, связанных с величиной бюджетного финансирования одного студента, которая должна быть достаточной для того, чтобы сделать формы обучения «бюджетника» и «платника» равновыгодными для высшего учебного заведения.

     В принципе, возможно возникновение нескольких ситуаций. Существуют

сильные технические вузы, математические или  естественнонаучные факуль-

теты  с небольшим внебюджетным контингентом (10—25%). Здесь учатся

способные студенты, которые, как правило, не могут много платить за обра-

зование, но их обучение может дать стране большую  отдачу, обеспечить в будущем инновационный прорыв.

     Одновременно  в высшем образовании существуют сильные вузы или

факультеты (экономические, юридические, управленческие), где платных

студентов больше половины. В этом случае из-за весьма высокой стоимости

платного  обучения происходит дотирование обучения бюджетных студентов

за счет «платников».

     И наконец, третий вариант, когда в  не очень сильном или даже слабом

вузе  бюджетные расходы в расчете  на одного студента превосходят цену

платного  обучения. В общем случае указанная  ситуация встречается редко,

поскольку налоговые органы стремятся не допускать  такого положения дел.

     В этих вузах, как правило, ухудшается структура обучающегося контингента — платные студенты перемещаются на более дешевые специальности или формы обучения (вечернюю или заочную).

     Если  это откровенно плохой вуз, то его надо закрывать. Если же это вуз-середняк в дотационном или высоко-дотационном регионе, то его надо сохранять в силу, как уже было указано, социальных причин. При этом для повышения качества образования было бы целесообразно допустить субсидирование платных студентов со стороны бюджета. Такое субсидирование государством обучения платных студентов вполне оправданно, поскольку образование — это социально-значимое благо, имеющее выраженные внешние эффекты.

     Серьезным ограничением, препятствующим эффективному применению

конкурентных  методов финансирования, является масштабная коррупция. Это

явление, в частности, резко снизило результативность перехода к конкурсному

распределению средств на проведение прикладных научно-исследователь-

ских  работ министерствами и ведомствами. Причиной указанного положе-

ния является трудность учета таких характеристик участников конкурса, как

квалификация, опыт, качество представленной заявки и т. п.

     Субъективность оценки данных характеристик (исключая развитые процедуры независимой экспертизы, когда эксперт отвечает своей репутацией за сделанное им заключение) всегда будет создавать почву для коррупции, и противодействием этому явлению может стать совершенствование законодательства о государственных закупках в плане усиления общественного контроля за ними.

5. Первые конкретные шаги в рамках реформы —

автономные  учреждения

     В 2007 году вступил в силу Федеральный  закон «Об автономных учреж-

дениях», согласно которому автономное учреждение — это самостоятельное

юридическое лицо, создаваемое только Российской Федерацией, субъектом

Федерации или муниципальным образованием.

     Автономные  учреждения могут быть созданы для оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и в иных областях. Собственник наделяет автономное учреждение имуществом, режим пользования которым совпадает с правом оперативного управления.

     Для передаваемых земельных участков действует режим постоянного (бессрочного) пользования.

     Все доходы, полученные от использования  имущества собственника-учре-

дителя, поступают в собственность автономного  учреждения. Автономное

учреждение  пользуется этим имуществом и отвечает им по своим обяза-

тельствам. Автономное учреждение вправе осуществлять свою уставную

деятельность  как на бесплатной, так и на платной основе. Услуги, оказываемые населению на платной основе, должны относиться к основной деятельности автономного учреждения.

     Иные  виды деятельности, не относящиеся к основным видам, автономное учреждение вправе осуществлять, если они служат достижению основных целей данного юридического лица, и такие виды деятельности должны быть указаны в уставных документах. Учредитель формирует задания для автономных учреждений, которые финансируются путем предоставления субвенций и субсидий.

     Органами  управления автономного учреждения являются наблюдательный совет, руководитель автономного учреждения и иные органы, предусмотренные федеральным законом и уставом автономного учреждения (ученый совет, художественный совет и др.).

     Несмотря  на принятие закона «Об автономных учреждениях», до сих пор

реорганизация бюджетной сети на федеральном уровне практически не нача-лась (хотя в  некоторых субъектах Российской Федерации она активно идет).

     Реорганизация сдерживается отсутствием необходимых нормативно-правовых документов, регламентирующих порядок финансирования автономного учреждения со стороны учредителя.

     Таким образом, закон, который должен был быть логическим следствием реформы бюджетной сети, оказывается его предпосылкой. Уже одно только это обстоятельство создает дополнительные трудности практической реализации данной нормы. Это особенно явно проявилось с началом разработки и обсуждения подзаконных актов, регулирующих функционирование автономных учреждений.

     В середине марта 2008 года вышло Постановление Правительства РФ

№ 182 «Об  условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания», которое утверждает Положение о формировании задания учредителя автономному учреждению и поручает соответствующим ведомствам разработать и утвердить методические рекомендации по расчету нормативов затрат на содержание недвижимого имущества, закрепленного за автономным учреждением, методические рекомендации по расчету нормативов затрат федерального автономного учреждения на оказание услуг, а также сами нормативы затрат, методические рекомендации по формированию задания учредителя автономному учреждению.

     Появление таких поручений и утверждение  Положения о формировании

задания автономному учреждению можно только приветствовать, поскольку

без таких  нормативных актов внедрение  нового типа учреждения в бюджет-

ной сфере  невозможно.

     Однако изучение утвержденного положения не может не вызвать вопроса о том, какую цель преследует создание такого учреждения. Как было показано выше, главная цель подобных действий — обеспечение организациям бюджетной сферы возможности получать бюджетное финансирование не по смете на содержание организации, а по конкретным результатам своей работы на конкурентной основе. Положение о формировании задания автономному учреждению не предполагает возможности конкурентного распределения бюджетных средств.

     Задание устанавливается с учетом предложений самого автономного

учреждения, касающихся потребности в соответствующих услугах, сданного в аренду недвижимого имущества, закрепленного за учреждением, показателей выполнения учреждением задания в отчетном году, объемов бюджетных ассигнований, доведенных учредителем до автономного учреждения. Остается непонятным, почему, установив подобное задание, учредитель не может выделить учреждению бюджетное финансирование по смете.

     Действующие нормативные акты совершенно не препятствуют учредителю бюджетной организации выделять ей средства исходя из сформулированных выше принципов, более того, перечисленные соображения используются в современном бюджетном процессе. Если же речь идет о том, что при бюджетном планировании следует шире использовать нормативы, о которых говорится в порученческих пунктах Постановления № 182, то внедрения для этого нового типа учреждений — автономных — вовсе не требуется.

     По  существу, введение нового типа учреждения, действующего в бюд-

жетной  сфере, может превратиться в либерализацию режима его функционирования: введение самостоятельности в планировании деятельности за счет отсутствия обязательного утверждения сметы, отказ от казначейского

контроля  за исполнением сметы, выведение  организаций из-под действия

Федерального  Закона № 94 «О размещении заказов на поставки товаров,

выполнение  работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и т. д.

     Осуществление подобных мер одновременно с введением жестких конкурентных правил распределения бюджетного финансирования безусловно оправданно, и таковой была задуманная концепция реформы бюджетных организаций. Однако реализация одних лишь мероприятий по преобразованию бюджетных учреждений в автономные без введения конкурентных принципов финансирования вряд ли будет способствовать повышению эффективности их работы.

     Кроме того, существуют определенные риски  преобразования бюджетных

учреждений  в автономные, которые нельзя не учитывать. Разделим эти риски на два класса: риски для государства (муниципального образования) и риски для самого учреждения.

6. Риски для государства (муниципального образования)

     Отсутствие  возможности банкротства автономных учреждений (АУ).

     Из-за отсутствия возможности банкротства автономных учреждений и вследствие социально ориентированного характера их деятельности (образование, здравоохранение, культура) даже при формальной отмене субсидиарной ответственности государство будет вынуждено брать на себя определенные, хотя и далеко не все обязательства АУ.

     Например, если кредитная организация, в которой АУ разместило бюджетные средства, обанкротится, то для продолжения образовательного процесса государство будет вынуждено вновь профинансировать деятельность или данного АУ, или тех вузов, куда будут переведены студенты, которые учились в нем по государственному заданию.

     Более того, скорее всего государству придется компенсировать и потери

по внебюджетным средствам, полученным от платных студентов, чтобы не

ставить под удар реформы в сфере образования.

     Возможность перехода в частную собственность имущества, приобретенного за счет внебюджетных средств автономного учреждения.

     Конечно, строительство, например новых зданий, за счет внебюджетных средств АУ должно быть одобрено его Наблюдательным советом, равно как и его вложение в уставной (складочный) капитал третьих лиц. Однако затем судьба этого имущества выходит из-под непосредственного контроля АУ (его

Наблюдательного совета) и уже слабо предсказуема. В том числе указанное