Система финансирования бюджетных учреждений в РФ. проблемы и пути их решения

     Международный опыт и российская практика показывают, что вопро-

сы повышения  эффективности расходования бюджетных  средств должны

решаться (там, где это возможно, то есть в весьма значительном числе

секторов  бюджетной сферы) путем введения конкуренции учреждений за

бюджетные деньги. При этом контроль за государственными учреждениями

следует усиливать не путем «укрепления  вертикали власти», а с опорой на

институты гражданского общества, в частности  путем введения подотчет-

ности руководителей учреждений специально создаваемым общественным

советам этих организаций.

3. Цели реформы бюджетных организаций

     Можно выделить следующие важнейшие цели реформы бюджетного

сектора:

     • создание условий для развития экономической  самостоятельности госу-

дарственных учреждений (там, где это возможно) при ликвидации субсидиарной ответственности бюджета за их деятельность — государство не должно отвечать по долгам этих учреждений (здесь уместна аналогия с хозрасчетом советских государственных предприятий, принципом функционирования которых было «государство не отвечает по долгам предприятий, предприятия не отвечают по долгам государства»);

     • переход значительной части государственных и муниципальных учреж-

дений от сметного финансирования, являющегося  низкоэффективным, высокозатратным методом финансирования, к бюджетированию, ори- ентированному на конечные результаты;

     • создание официального прозрачного  механизма финансирования и софинансирования населением социально значимых услуг, способного предотвратить теневые сделки, носящие характер взяток работникам бюджетных учреждений;

     • резкое увеличение прозрачности внебюджетной деятельности, введение порядка публичного раскрытия финансовой информации по всем источникам доходов и расходам государственных учреждений;

     • установление эффективного общественного контроля над деятельностью бюджетных организаций.

     В сфере образования целью повышения  экономической самостоятель-

ности было решение ряда важных задач, важнейшими из которых являются

следующие:

     • привлечение в систему образования (в каждое конкретное образователь- ное учреждение) дополнительных внебюджетных средств для демпфирования бюджетного недофинансирования;

     • рационализация использования бюджетных средств и, наряду с этим,

совокупных (бюджетных и внебюджетных) ресурсов образовательного

учреждения;

     • легализация поступающих в образовательное  учреждение теневых

средств (фактически платы за дополнительные услуги), которые, с од-

ной стороны, компенсировали недофинансирование образования, а с другой — вели к неэффективному использованию части ресурсов, к развитию коррупции.

     В целом идея автономного учреждения возникает на пересечении двух

важнейших реформ. С одной стороны, реформы бюджетного сектора —

реформа сети бюджетных учреждений, стремление к отмене субсидиарной

ответственности учредителя, внедрение бюджетирования, ориентированного на

результат. С другой стороны, модернизации различных  отраслей социальной

сферы — образования, здравоохранения, культуры, науки, каждая из которых внесла свой вклад в конструкцию автономного учреждения. И только в контексте этих реформ — и вследствие их реализации — имеет смысл ста-

вить  вопрос о практическом осуществлении  идеи автономного учреждения,

о введении этой правовой конструкции в хозяйственную  практику.

4. Основные принципы проведения реформы

     Основные  механизмы. Важнейшим направлением реформы является переход к конкурентным принципам распределения бюджетных средств в тех

секторах  бюджетной сферы, где это возможно. Это необходимо для того, чтобы, с одной стороны, повысить качество предоставляемых ими услуг, а с другой, обеспечить рост эффективности использования выделяемых бюджетных средств.

     Речь  идет о внедрении различных форм финансирования взамен сметного,

выделяемого для содержания бюджетного учреждения. К ним относятся нормативно-подушевое финансирование в общем образовании («деньги следуют за учеником»), нормативно-подушевое финансирование в разных формах (например, ГИФО) в профессиональном образовании, страховое финансирование в медицинских учреждениях, конкурсное финансирование в прикладной науке, грантовое финансирование в фундаментальной науке и т. д.

     Эти методы бюджетного финансирования позволяют создать в организациях стимулы к повышению эффективности использования выделяемых им бюджетных средств, а также обеспечить перераспределение ресурсов от неэффективных учреждений к эффективным.

     При переходе к таким формам бюджетное финансирование фактически превращается в аналог внебюджетного и требует соответствующих изменений законодательства. Согласно Бюджетному кодексу бюджетная организация получает государственное финансирование по смете на ее содержание, поэтому переход от финансирования содержания организации к новым конкурентным формам финансирования может быть осуществлен двумя путями.

     Первый  путь:

     Изменение порядка разработки и составления сметы, которая в этом случае должна превратиться из инструмента планирования и контроля затрат на содержание учреждения со стороны государства в инструмент планирования деятельности самой организации, который в качестве доходов учитывает все виды поступлений (включая бюджетные средства, выделяемые по смете на содержание, бюджетные средства, выделяемые в качестве оплаты предоставляемых учреждением услуг, внебюджетные средства), то есть смета должна стать единой общей сметой бюджетных и внебюджетных доходов и расходов учреждения, построенной на принципах самостоятельности учреждения в планировании, возможности внесения корректировок в ходе исполнения сметы и т. п. Такой подход правомерен, если вместо конт-ролирования процесса расходования средств (что достигается в настоящее

время с помощью жесткой сметы и  казначейского исполнения бюджета)

будет применяться контроль эффективности  использования средств орга-

низации с помощью введения конкурентных процедур выделения средств

и оценки результатов.

     Второй  путь:

       Изменение типа бюджетного учреждения  для обеспечения

возможности получения бюджетного финансирования не на содержание

учреждения  по смете, а на осуществление конкретной деятельности по пре-

доставлению соответствующих услуг. Этот направление  реализуется в на-

стоящее время путем создания нормативной  основы функционирования

автономных  учреждений.

     Некоторые проблем:

       Важным обстоятельством, препятствующим быстрому проведению указанных реформ, является оппозиция им со стороны работников соответствующих бюджетных учреждений, предпочитающих традиционную, привычную систему любым непонятным и плохо прогнозируемым изменениям.

     Кроме того, конкурентное финансирование ударит по неэффективным, слабым учреждениям, работники которых не могут не понимать этого.

     Перечисленные принципы финансирования, естественно, могут быть

применены во многих случаях, но не повсеместно. Маловероятно, чтобы

на конкурентные формы финансирования могли быть переведены музеи,

библиотеки, органы государственного управления, учреждения охраны пра-

вопорядка, а также те учреждения образования  и здравоохранения, которые

являются  единственными на определенной территории.

     Быстрому  внедрению конкурентных принципов финансирования, осно-

ванных  на возмещении нормативной стоимости  оказания определенной

услуги, препятствует большая дифференциация стоимости оказания аналогичных услуг в различных бюджетных учреждениях. Такая дифференциация может быть обусловлена, в частности, различным качеством оказываемых услуг и/или неодинаковой степенью оснащенности государственными фондами, которые требуют разных расходов на их содержание, а также их различным территориальным расположением. Это определяет трудности расчета единых нормативов финансирования, позволяющих оказывать услуги и содержать организацию. На начальных этапах реформы, по-видимому, не удастся включить финансирование содержания и развития материально-технической базы бюджетных учреждений в подушевые нормативы. Данная проблема может быть решена путем поэтапного расширения сферы применения такого рода нормативов с текущих затрат или их отдельных элементов (например, нормативов заработной платы) на весь комплекс затрат бюджетного учреждения, включая средства, необходимые для воспроизводства

основных  фондов и их расширения.

     Следует учитывать, что у организаций, обеспечивающих высокое качество предоставляемых услуг, пользующихся спросом, практически нет свободных мощностей. Например, в вузах прием ограничен величиной так называемого предельного контингента, который рассчитывается исходя из параметров материальной базы высшего учебного заведения. Поэтому перенаправить финансовые средства вслед за потребителями в организации, обеспечивающие более высокое качество, можно только постепенно — предоставляя необходимое время для расширения соответствующей материально-технической базы.

     Одновременно  можно идти по пути передачи материальной базы от слабых организаций — в случае их закрытия — сильными. При этом неизменно будут существовать специальности и вузы, которые потребуют поддержки государства и общества: так, изучение древних культур всегда будет пользоваться меньшим спросом, чем изучение механизмов деятельности фондового рынка.

     В высшем образовании в настоящее время наблюдается благоприятный

момент  для начала перехода к конкурсному распределению бюджетных

средств — вследствие падения численности  молодежи, поступающей в вузы

(примерно  на 30% в краткосрочной перспективе). Число поступающих в ву-

зы в  ближайшие годы будет значительно ниже, чем в предшествующие. Это

позволяет начать процесс перераспределения  студенческого потока в сильные

вузы.

     Недовыполнение  слабыми вузами плана приема по сравнению  с конт-

рольными  цифрами создает условия для  поэтапного перехода от бюджетиро-

вания «от достигнутого уровня» к бюджетированию, осуществляемому исходя

из того, сколько студентов придет в вуз, то есть к использованию подушевого

принципа  распределения бюджетных средств. Однако, как и в случае с мало-

комплектными сельскими школами, подушевой принцип «работает» не всегда.

В России невысока территориальная мобильность  молодежи, поэтому сохране-

ние ряда объективно слабых вузов может оказаться  социально оправданным,