История финансового контроля

    По  образцу наполеоновской Франции  в 1808 г. была образована Главная счетная  палата Варшавского княжества. В 1862 г. учреждена Счетная палата Италии, в 1889 г. - Счетная палата Японии. В 1920 г. принят Федеральный конституционный  закон о Счетной палате Австрии. В 1921 г. на основании Закона о бюджете  и финансовом контроле образовано Генеральное  отчетное управление США. В конце  ХХ в. активный процесс преобразования государственных структур и курс на проведение рыночных реформ экономики  в странах Восточной Европы сопровождался  образованием органов типа счетной  палаты. В 1989 г. учреждена Государственная  счетная палата Венгрии, а в 1991 г. - счетные палаты в Болгарии и Румынии [12, стр. 9].

    Признанием  эффективности подобной модели осуществления  финансового контроля может служить  и образование в 1977 г. для проверки правильности доходов и расходов Счетной палаты Европейского сообщества. Значительное расширение бюджетных  полномочий Европарламента потребовало "введения независимого, профессионального  и авторитетного финансового  контроля. О необходимости такого контроля свидетельствует опыт государств-членов, в которых давно уже функционируют  соответствующие специализированные государственные органы".

    Правовой  основой организации и деятельности счетных палат и аналогичных  им органов являются конституции  и принятые на их основе законы о  счетных палатах. При этом объем  конституционного регулирования во всех странах, кроме Австрии, крайне незначителен. Как правило, конституции  определяют лишь наиболее существенные аспекты статуса этих органов, формулируя в самой общей форме задачи и принципы формирования палат. Лишь Федеральный конституционный закон  Австрии в разделе "Контроль за расчетной и финансовой деятельностью" детально определяет правовой статус Счетной палаты.

    Конституционные формулировки о месте счетных  палат в системе органов государства  некоторых стран относят их к  органам парламента, призванным оказывать  помощь в реализации полномочий в  сфере бюджетного контроля. Эта формула  записана в Конституциях Австрии, Венгрии, а также Законе о бюджете и  финансовом контроле США.

    В других странах счетные палаты наделены статусом самостоятельного высшего  государственного органа финансово-хозяйственного контроля (Болгария, Испания, Польша, ФРГ).

    И наконец, еще одна группа счетных  палат, правовое положение которых  носит не столь однозначный характер ввиду наделения их чертами судебного  органа или прямого включения в систему судебных органов. Подобный подход отражает особенности построения системы органов правосудия и административной юстиции, имеющие подчас глубокие исторические корни. К данной группе могут быть отнесены счетные палаты Греции, Италии, Португалии, Франции. Прослеживается определенная двойственность в положении счетных палат этих стран. Так, Счетная палата Франции на основании Закона от 22 июня 1967 г. "О Счетной палате" как судебная инстанция осуществляет контроль за правильностью публичных расчетов, а как административный орган контролирует деятельность государственных бухгалтеров и определенной категории распорядителей кредитов. "Постановление Счетной палаты, выносящей решение о правильности публичных счетов, которые переданы ей на рассмотрение, имеет характер судебного решения, даже если не возникает спора об их правильности" [13, стр. 13]

    Однако  в правовом статусе всех счетных  палат общим ключевым элементом  является четко закрепляемая конституциями  подотчетность парламенту и независимость  их деятельности от исполнительных органов  любого уровня. Гарантией независимости  счетных палат служит и особый правовой статус их членов. Даже когда  законодатель не наделяет счетные палаты чертами судебных органов, члены  их независимы в своей деятельности, несменяемы и пользуются иммунитетом, предусмотренным для судей. 
 
 
 
 
 

    2.  Оценка деятельности  органов, осуществляющих  финансовый контроль 

    2.1  Характеристика  органов осуществляющих  финансовый контроль 

    В рамках бюджетного процесса многие его участники наделяются контрольными функциями. Эти полномочия выполняют глава государства, органы исполнительной и законодательной власти, специализированные контрольные органы, а также распорядители бюджетных средств.

    Президентский контроль за состоянием государственных финансов осуществляется в соответствии с Конституцией путем подписания федеральных законов, издания указов и распоряжений по финансовым вопросам и др. Его целью является обеспечение целостности экономического пространства страны, единства бюджетной и налоговой политики на всей ее территории. В состав Администрации Президента РФ входит Главное Контрольное управление, которое также наделено рядом полномочий. Оно не может самостоятельно применять какие-либо санкции, оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений. Предложения, сделанные по итогам проверок, вносятся на рассмотрение Президента.

    Важной  формой финансового контроля в России является парламентский контроль. В  соответствии с Бюджетным кодексом законодательные (представительные) органы власти осуществляют:

    · предварительный контроль – в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и других нормативных актов, посвященных финансовым вопросам;

    · текущий контроль – при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях парламентских комитетов, комиссий, рабочих групп в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

    · последующий контроль – при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджета, подготовленных исполнительной властью.

    В обеих палатах Федерального Собрания имеются специальные комитеты, отвечающие за рассмотрение вопросов, связанных  с государственными финансами. К их функциям относится проверка доходов и расходов, предусмотренных законопроектом о бюджете на очередной год, подготовка заключения на проект бюджета, контроль за рациональным использованием государственных средств.

    Для осуществления контрольных полномочий парламент наделяется следующими правами: получать от органов исполнительной власти и местного самоуправления сопроводительные материалы, необходимые при утверждении бюджета; получать от государственных финансовых органов оперативную информацию о ходе исполнения бюджета; выносить оценку деятельности органов, исполняющих бюджет, и др. Законодатели регулярно получают сведения о состоянии государственных финансов через специально созданный контрольный орган – Счетную палату. Основной задачей Счетной палаты является проведение внешнего аудита бюджета. Ее функции и статус будут рассмотрены нами более подробно.

    В системе исполнительной власти контрольными полномочиями наделены: Министерство финансов, Федеральное казначейство, региональные и муниципальные финансовые органы, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти регулирует и контролирует финансовую деятельность министерств и ведомств, межбюджетные отношения, информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета, а также предоставляет Счетной палате информацию, необходимую для осуществления ею контрольных полномочий.

    Министерство  финансов РФ является органом, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране, и обладает широкими контрольными полномочиями в данной сфере. Оно контролирует рациональное и целевое использование бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями, проверяет составленные ими сметы. В пределах своей компетенции Минфин проводит комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета. Он организует проверки и ревизии получателей государственных гарантий, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций. К его функциям относится составление отчета об исполнении федерального и консолидированного бюджета РФ, а также разработка единой методологии отчетов об исполнении бюджетов всех уровней. Все управления и отделы Минфина осуществляют финансовый контроль в пределах своей компетенции.

    Функцию бюджетного контроля выполняет также Главное управление федерального казначейства, входящее в состав Министерства финансов. Казначейство как орган, ответственный за исполнение бюджета, призвано контролировать процесс формирования и расходования государственных средств. Оно осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей; контролирует поступление и использование внебюджетных средств. Казначейство ежемесячно информирует высшие законодательные и исполнительные органы власти о результатах исполнения федерального бюджета, состоянии бюджетной системы и финансовых операциях Правительства. Министру финансов такая информация предоставляется ежедневно.

    В сфере финансового контроля органы казначейства имеют следующие права:

    · производить в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях любых форм собственности, проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета;

    · получать от финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих средства федерального бюджета и внебюджетных фондов;

    · требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых организаций устранения выявленных нарушений, контролировать их устранение;

    · приостанавливать операции по счетам организаций, использующих бюджетные средства, при непредставлении ими необходимых бухгалтерских и финансовых документов;

    · изымать документы, свидетельствующие о нарушениях порядка исполнения бюджета и внебюджетных фондов;

    · выдавать предписания о взыскании бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, с наложением предусмотренного законом штрафа. Исполнение таких предписаний является обязательным;

    · налагать на банки или другие финансово-кредитные учреждения штраф в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход бюджета и внебюджетные фонды, а также бюджетных средств, перечисленных на счета получателей; вносить в Центральный банк представления о лишении их лицензий на совершение банковских операций.

    Широкие контрольные полномочия в рамках бюджетного процесса предоставлены налоговым органам. Налоги являются основой доходной части государственного бюджета, поэтому без налаженной системы контроля за их уплатой бюджетная система не может эффективно функционировать.

    Контроль  за поступлением налоговых доходов в бюджет государства осуществляют система органов Министерства РФ по налогам и сборам и Государственный таможенный комитет. Министерство по налогам и сборам ведет учет налогоплательщиков, контролирует соблюдение ими налогового законодательства, правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды. Полномочия таможенного комитета распространяются на отдельные виды налогов, связанных с внешнеэкономической деятельностью: НДС, акцизы на экспортируемые и импортируемые товары, таможенную пошлину.

    Помимо  названных органов, в проведении финансового контроля участвуют главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Такой контроль называется ведомственным. Он направлен на то, чтобы обеспечить целевое использование бюджетополучателями выделенных средств, их своевременный возврат, а также представление отчетности и внесение платы за пользование бюджетными средствами. Для осуществления этих функций в министерствах и ведомствах существуют специальные контрольно-ревизионные подразделения. Они проверяют законность финансово-хозяйственных операций, соблюдение финансовой дисциплины, составление и исполнение смет бюджетополучателей, контролируют эффективность и целевой характер расходов, выявляют хищения средств и другие нарушения, проверяют правильность ведения бухгалтерского учета. Особенностью ведомственного контроля является то, что он распространяется не на все предприятия и организации, а ограничен кругом тех бюджетополучателей, которые находятся в подчинении данного ведомства.