Управление государственным и муниципальным долгом

Унификация  займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного кредита. Унификация займов была проведена в 1930 г.: одновременно с выпуском займа "Пятилетка – в четыре года" на его облигации обменивались облигации займов индустриализации и укрепления крестьянского хозяйства. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Например, такой обмен был проведен в послевоенный период в целях изъятия из оборота облигаций займов военного времени. Обмен    облигаций    по    регрессивному    соотношению    избавляет государство от необходимости выплачивать проценты и погашения в полноценных деньгах по облигациям, продававшимся государством за обесценившуюся валюту военных лет. Регрессивный обмен облигаций государственных займов был осуществлен в 1947 г. Размещенные ранее по подписке облигации одиннадцати займов обменивались на облигации нового займа по соотношению 3:1. Облигации свободно обращавшегося займа были обменены на новые по соотношению 5:1. Держатели облигаций займов получали определенные преимущества по сравнению с лицами, имевшими накопления наличных денег, поскольку обмен старых денег на новые проводился по соотношению 10:1.

Отсрочка  погашения займа или всех ранее  выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности  для государства. Это происходит в тот момент, когда правительство  уже выпустило слишком много  займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодны для государства. В таких случаях большая часть  поступлений от реализации облигаций  новых займов направляется на выплату  процентов и погашений по ранее  выпущенным займам. Чтобы разорвать  этот порочный круг правительство объявляет  об отсрочке погашения займов, которая  отличается от консолидации тем, что  при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов. Во время консолидации займов владельцы облигаций продолжают получать по ним свой доход.

В 1957 г. в нашей стране было принято решение  о прекращении выпуска займов, распределяемых среди населения  по подписке, и об отсрочке погашения  ранее выпущенных займов на 20 лет. Фактической  причиной такого мероприятия явилась  тупиковая ситуация в области  государственного кредита, вызванная  непопулярностью среди населения  так называемых массовых займов, размещавшихся  по подписке. Правительство сознавало, что от такой практики надо отказаться, но не могло рассчитывать на получение  новых кредитов для рефинансирования государственного долга. Вот и пришлось пойти на отсрочку погашения займов. Предусматривалось начать погашение  долга по отсрочиваемым займам с 1977 г. и проводить его равными  частями в течение 20 лет. Фактически погашение было начато на 3 года раньше, т.е. в 1974 г., и завершено в 1990 г.

Конверсия, консолидация, унификация государственных  займов и обмен облигаций государства  обычно осуществляются только в отношении  внутренних займов. Что касается отсрочки погашения обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней  задолженности. Отсрочка погашения внешних займов, как правило, проводится по согласованию с кредиторами. При этом отсрочка погашения долга может и не повлечь приостановку выплаты процентов по нему.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство  полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним  или по всему государственному долгу). Аннулирование ценных бумаг государства  может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование  задолженности может явиться  следствием прихода к власти новых  политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей. Так, в январе 1918 г. правительство  РСФСР аннулировало все дореволюционные  внутренние и внешние займы. Советская  власть не признала финансовых обязательств царской администрации и Временного правительства, которые направляли заемные средства в основном на подготовку к войне и ведение боевых действий, а также на подавление революционного движения.1

Важной  является сфера управления государственным долгом, связанная с определением условий и выпуском новых займов. При определении условий эмиссии займов, главными из которых являются уровень доходности ценных бумаг для кредиторов, срок действия займов, способ выплаты доходов, государство обязано руководствоваться не только интересами достижения максимальной финансовой эффективности займов, но и учитывать реальную конъюнктуру на финансовом рынке. Успех новых займов может быть обеспечен только в том случае, если правильно учтены положение в экономике, состояние денежного обращения, уровень доходности и сроки действующих займов, предоставляемые льготы кредиторам и многие другие факторы.

Изготовление, хранение и рассылка облигаций государственных  займов возложены на соответствующие  подразделения министерства финансов, реализация ценных бумаг государств – на банковскую систему. Банки свободно продают и покупают облигации государственных займов все рабочие дни, кроме периода со дня проведения тиражей выигрышей по день получения официальной таблицы. Накануне тиража имеющиеся облигации опечатываются, по получении официальной таблицы выигрышей они проверяются специальной комиссией. Выигравшие облигации изымаются из дальнейшего обращения, выигрыши по ним зачисляются в доход бюджета. На следующий день возобновляются операции по купле и продаже облигаций выигрышных займов. Операции с облигациями процентных займов и казначейскими обязательствами проводятся постоянно.

Внешние облигационные займы на иностранных денежных рынках от имени государства – заемщика размещаются, как правило, банковскими консорциумами. За эту услугу они взимают комиссионное вознаграждение. Межправительственные займы обычно являются безоблигационными. Все условия межправительственных займов фиксируются в специальных соглашениях (уровень процента, валюта предоставления и погашения займа, другие условия).1

При управлении государственным долгом используется также его реструктуризация.

Под реструктуризацией  долга понимается погашение долговых обязательств с согласия кредиторов, с рассрочкой платежа (т.е. принятии других долговых обязательств) в объёмах  погашаемых долговых обязательств с  установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков погашения (пересмотр сроков платежей, списание части долга).

В мировой  практике известны четыре основных схемы  реструктуризации суверенного долга:

• обмен одних долговых обязательств на другие (схема облигации-облигации);
• обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной программы приватизации (схема облигации – акции);
• досрочный выкуп долговых обязательств с дисконтом (схема выкуп);
• списание части долговых обязательств.

В целях  управления государственным долгом и его снижения  в России разрабатывается программа государственных внешних заимствований РФ на очередной финансовый год, с указанием цели, источников и объёмов заимствований, а также сроков возврата.

Разрабатывается также программа государственных  внутренних заимствований РФ, на покрытие дефицита.

Все средства, поступающие в бюджет от заимствований, включая средства, расходуемые на обслуживание и погашение государственного долга, отражаются в бюджете как  источники финансирования дефицита бюджета.

Система управления государственным долгом представляет собой взаимосвязь  бюджетных, финансовых, учетных, организационных  и других процедур, направленных на эффективное регулирование государственного долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику страны.

Специалисты в качестве недостатков системы  управления государственным долгом России выделяют отсутствие:

• законодательного закрепления целей государственных заимствований;
• порядка применения операций реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, конверсии и консолидации займов;
• ответственности за эффективность принятых решений при осуществлении государственных заимствований;
• пределов полномочий и ответственности Правительства РФ, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и банков агентов;
• системы и механизма планирования в области управления государственным долгом;
• системы анализа и оценки рисков, связанных со структурой государственного долга;
• координации долговой политики государства с политикой в области управления государственным долгом;
• достоверной, открытой и регулярной отчётности о государственном долге и др.

Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным  процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным  долгом непосредственно влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого  политика в области управления государственным  долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для  формирования обоснованной бюджетной  политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

В рамках управления государственным долгом раздельно ведутся две книги  по учёту государственного долга:

• государственная долговая книга РФ в отношении государственного внутреннего долга;
• государственная долговая книга РФ в отношении государственного внешнего долга.

Методология учёта долговых обязательств в значительной степени различается в различных  подразделениях Минфина, осуществляющих учёт не только по категориям долга, но и по видам долговых обязательств, что затрудняет определение точного  размера долга и перспективное  планирование бюджета в части  обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствований.

Выплаты процентов по долгу и постепенное  погашение основной суммы долга  называется обслуживанием долга.

Чрезмерное  увлечение Правительства РФ кредитами  стало негативно сказываться  на бюджете, а, следовательно, на финансировании отраслей экономики и социальной сферы.

При недостатке налоговых и неналоговых средств дл я формирования доходов бюджета государство использует свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов путём   заимствования   средств,   накапливая   задолженность,   что   в конечном итоге ведёт к увеличению государственного долга. [2.C.27]

В общих  расходах федерального бюджета в 2000 году расходы, связанные с обслуживанием  государственного долга составляли 25,7%, в 

2001 году  расходы составили 239,8 млрд. рублей (в т.ч. 56,6 млрд. рублей на обслуживание  внутреннего долга и 183,2 млрд. – внешнего), в 2002 году 285 млрд. рублей.

Расходы по обслуживанию государственного долга  РФ приведены в следующей таблице 1.

Динамика  государственного внутреннего долга  определяется Программой государственных  внутренних заимствований на 2003 год, которая предусматривает необходимость  сохранения тенденции превышения заимствований  на внутреннем рынке над погашением рублевых обязательств в целях финансирования расходов федерального бюджета на погашение  не только внутреннего, но и внешнего государственного долга. Так, в Программе  государственных внутренних заимствований  на 2003 год планируется привлечение  средств по государственным ценным бумагам в размере 162,6 млрд. рублей и погашения – 112,9 млрд. рублей. Чистое привлечение по государственным  ценным бумагам должно составить 49,7 млрд. рублей. Основной прирост государственных внутренних обязательств предусмотрен в секторе облигаций федеральных займов с амортизацией долга    –    67    млрд.    рублей,    при    привлечении    государственных заимствований - в объеме 58,4 млрд. рублей. Объем государственного долга, оформленного государственными краткосрочными облигациями, увеличится за 2003 год на 10,8 млрд. рублей, при привлечении средств в объеме 49,8 млрд. рублей. Заметно возрастет в 2003 году объем государственного внутреннего долга по облигациям государственных нерыночных займов (15 млрд. рублей) и государственным сберегательным облигациям (10 млрд. рублей), при привлечении заимствований соответственно 15 млрд. рублей и 9,5 млрд. рублей. Увеличится также объем государственных гарантий – с 6,6 млрд. рублей до 11,7 млрд. рублей. При этом планируемый уровень доходности по краткосрочным облигациям составит 13 – 14,5%, по среднесрочным и долгосрочным инструментам – на уровне 15 – 17%.