Управление государственным и муниципальным долгом

Эмиссия государственных ценных бумаг субъектов  РФ, а также муниципальных ценных бумаг подлежит регистрации в  Министерстве финансов РФ. Порядок  выпуска, обращения и погашения  государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных  образований регулируется федеральным  законом об особенностях эмиссии  и обращения государственных  и муниципальных ценных бумаг.

Эмиссия государственных и муниципальных  ценных бумаг возможна только в том  случае, если федеральным законом, законом  субъекта РФ или решением органа местного самоуправления о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год  утверждены следующие показатели:

• предельный размер соответствующего государственного или муниципального долга;
• предельный объем заемных средств, направляемых Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня;
• расходы на обслуживание соответствующего государственного или муниципального долга в текущем финансовом году.
• При этом предельный объем заемных средств, направляемых субъектом РФ и муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня, не должен превышать:
• для субъекта РФ – 30% объема доходов бюджета субъекта РФ на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств;
• для муниципального образования – 15% объема доходов местного бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, а также без учета привлеченных в текущем финансовом году заемных средств.

Предельный  объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга в текущем финансовом году не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня.

Если  при исполнении бюджета субъекта РФ или местного бюджета расходы  на обслуживание государственного долга  субъекта РФ или муниципального долга  превышают 15% расходов каждого из соответствующих  бюджетов, а также в случае превышения предельного объема заемных средств, и при этом субъект РФ или муниципальное  образование не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих  долговых обязательств, уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации или орган государственной  власти субъекта РФ могут применить  следующие меры:

• назначить ревизию бюджета субъекта РФ или местного бюджета;
• передать исполнение бюджета субъекта РФ или местного бюджета под контроль Министерства финансов РФ или органа, исполняющего бюджет субъекта РФ соответственно;
• принять иные меры, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 113 Бюджетного кодекса РФ все  поступления средств в бюджет от заимствований и других долговых обязательств, включая средства, расходующиеся  на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга, отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета. [3.C.63]

Все расходы  на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт по дисконтным ценным бумагам, отражаются в бюджете как  расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Погашение обязательств государственного долга  Российской Федерации учитывается  в федеральном бюджете путем  вычитания суммы погашаемых обязательств из суммы поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета и отражается соответственно в Программе государственных  внутренних заимствований РФ или  в Программе государственных  внешних заимствований РФ.

Все расходы  на погашение обязательств государственного долга субъектов РФ, муниципального долга учитываются в расходной  части бюджетов субъектов РФ, местных  бюджетов как расходы на погашение  государственного или муниципального долга.

Займы, как уже отмечалось выше, в зависимости  от места размещения делятся на внутренние и внешние, отличающиеся видами заемных  инструментов, условиями размещения, составом кредитов, валютой займа.

Внутренние  займы выпускаются в национальной валюте, внешние - в валюте других государств и размещаются на иностранных  фондовых рынках.

В соответствии со ст. 89 Бюджетного кодекса РФ государственные внешние заимствования РФ – это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внутренние заимствования РФ – это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

Заемные средства Российской Федерации мобилизуют двумя путями:

1. размещением ценных бумаг;
2. получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов.

Порядок выпуска и размещения ценных бумаг  регулируется Федеральным законом  «Об особенностях эмиссии и обращения  государственных и муниципальных  ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ. В  соответствии с этим Законом федеральными государственными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации.

Обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, возникшие  в результате эмиссии ценных бумаг  и составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте РФ и подлежат оплате в валюте РФ. Иностранная  валюта, условные денежные единицы  и драгоценные металлы могут  быть указаны в Генеральных условиях эмиссии и обращения государственных  ценных бумаг, а также в реквизитах сертификатов в качестве соответствующей  оговорки, на основании которой определяется величина платежа по данным государственным  ценным бумагам.

Обязательства Российской Федерации и субъекта РФ, возникшие в результате эмиссии  государственных ценных бумаг и  составляющие внешний долг Российской Федерации и субъекта РФ должны быть выражены в иностранной валюте и  подлежат оплате в иностранной валюте.

В Российской Федерации действует единая система  учета и регистрации государственных  заимствований РФ. Ведение государственных  книг внутреннего и внешнего долга  РФ возложено на Министерство финансов РФ. Информация о заимствованиях субъекта РФ или муниципального образования  вносится в долговую книгу субъекта РФ или в муниципальную долговую книгу соответственно.

Внутренний  государственный долг представляет собой всю сумму ранее выпущенных и до настоящего времени не погашенных государственных займов вместе с  процентами.

2. Классификация государственного долга

Законом о федеральном бюджете на 1 января 1998 г. верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации  установлен в размере 630 трлн. руб. 1, а государственного внешнего долга – в размере 136,8 млрд. долл. Сравнительные данные за два последних года и прогноз на 1997 г. приведены в таблицах 1 и 2. Разбиение долга по составу выполнено в соответствии с законом о бюджетной классификации. Обращает на себя внимание то, что в основу классификации внутреннего и внешнего долга положены разные принципы. Внутренний долг классифицируется по инструментальному и институциональному признакам, в то время как внешний дол – по истории возникновения и типу кредиторов. [5.C.57]

Рассмотрим  экономическую природу понятий  внутреннего и внешнего долга. В  любом вводном курсе по теории государственных финансов содержатся четкие определения внешнего государственного долга как долга перед нерезидентами  и внутреннего государственного долга как долга перед резидентами. В российской бюджетной практике сложился принципиально иной подход. Закон РФ "О государственном  внутреннем долге Российской Федерации", принятый в 1992 г., закрепил деление государственного долга на внутренний и внешний, проводимое по валютному критерию. Таким образом, в настоящее время заимствования  делятся на внутренние и внешние  в соответствии с валютой возникающих  обязательств, рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные – к внешнему. Законодательно закрепленные пять лет назад тавтологические определения "внутренний долг = рублевый долг" и "внешний долг = валютный долг" прочно укоренились в статистике государственных финансов. Бессмысленное само по себе деление обосновано лишь существующими различиями механизмов регулирования и контроля за рублевыми и валютными заимствованиями.

Критерии "рубль – доллар" и "резидент – нерезидент" деления долга на внутренний и внешний практически совпадали только до тех пор, пока на территории России действовала соответствующая статья Уголовного кодекса, рубль был "деревянным", все внешнеэкономические операции проводились в конвертируемой валюте, а внутриэкономические – в рублях. Именно поэтому не возникли принципиально различные схемы управления рублевой и валютной частями как внутреннего, так и внешнего долга. С началом либерализации российской экономики и финансовых рынков, а также процесса постепенного снятия ограничений на проведение валютных операций все заметнее становится несовершенство существующей классификации, системы управления и финансового планирования.

Первая  попытка законодателей устранить  возникшие противоречия и одновременно ввести жесткий контроль за объемами внешних заимствований завершилась  принятием в 1994 г. Федерального закона "О государственных внешних  заимствованиях Российской Федерации  и государственных кредитах, предоставляемых  Российской Федерацией иностранным  государствам, их юридическим лицам  и международным организациям". Ограничить объем внешних заимствований  действительно удалось, однако вопрос о классификации государственного долга оказался окончательно запутан. В соответствии с законом внешними заимствованиями являются кредиты, привлекаемые из иностранных источников, по которым возникают государственные  финансовые обязательства Российской Федерации. Данное положение принципиально  не согласуется с нормами закона о государственном внутреннем долге.

 Нужно  иметь в виду и следующее.  В переходной экономике в процессе  регулирования отношений, связанных  с осуществлением государственных  заимствований, могут возникать  объективные противоречия между  правительством и национальным  банком. Последний проводит собственную  политику на открытом рынке  и, стремясь поддерживать стабильность  национальной валюты, выступая одновременно  в качестве органа валютного  регулирования и органа контроля, заинтересован в методике, в первую  очередь отражающей приоритетность  данных направлений. Задачи же  обеспечения экономического роста  и интеграции в мировое хозяйство  требуют от правительства перехода  на общепризнанные методические  стандарты, разработанные, в частности,  МВФ, Всемирным банком, ОЭСР. Если  для национального банка первостепенное  значение приобретает деление  государственного долга на рублевую  и валютную составляющие, то для  правительства крайне важно четко  контролировать связь государственного  долга с бюджетным дефицитом  и источниками его покрытия. К  сожалению, названное противоречие  осталось вне поля зрения отечественных  экономистов.

Может показаться, что проблема деления  государственного долга на внутренний и внешний схоластична и далека от реальности. Однако в ходе анализа  положения в этой области приходится сталкиваться с очень большими трудностями  при обработке данных, поскольку  отсутствует единая для всех видов  заимствований методика. Учет государственных  долговых обязательств ведется в  зависимости от истории их возникновения, кредитора, формы и еще десятка  нередко случайных факторов. Причем ключевым (идеологическим) является валюта обязательства. Есть и настоящие  курьезы, например, обязательства по облигациям внутреннего валютного  займа вообще не учитываются в  составе государственного долга. Практические сложности возникают также при  определении величины реальных бюджетных  расходов по обслуживанию государственного долга из-за сальдирования отдельных  показателей.

2. Управление государственным и муниципальным долгом
1. Этапы формирования государственного долга РФ

В 1992 г. и начале 1993 г. Центробанк имел в своем распоряжении только денежные инструменты – целевые кредиты и обязательные резервы. После того как в апреле 1995 г. с принятием закона «О Центральном банке» ЦБ обрел независимость, стало возможным разграничить денежно – кредитную и фискальную политику и финансировать бюджетный дефицит не за счет денежной «накачки», а с помощью долговых обязательств. С 1995 г. было прекращено прямое финансирование дефицита (прямые кредиты правительству), хотя участие Центробанка в косвенном финансировании оставалось значительным.