Структура и функции Бюджета РФ

     Комитет отмечает, что увеличение тарифов  страховых взносов, проводимое в  рамках пенсионной реформы, позволит одновременно снизить нагрузку на федеральный бюджет и повысить уровень социального обеспечения населения России, но приведет к увеличению налоговой нагрузки на российскую экономику.

     В следующем году впервые с 2008 года планируется индексация на 6,5% денежного  довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц,  фондов оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, стипендий студентам, денежного содержания судей и прокурорских работников. При этом надо учитывать, что решение об индексации оплаты труда в бюджетной сфере на федеральном уровне заставит власти субъектов Российской Федерации принимать аналогичные решения.

     В соответствии с Бюджетным посланием  Президента Российской Федерации о  бюджетной политике в 2011-2013 годах одним из главных приоритетов бюджетных расходов в 2011 – 2013 годах является обеспечение  действующих и вновь принимаемых расходных обязательств в сфере здравоохранения и образования.

     Законопроектом  предусматривается увеличение расходов на здравоохранение в 2011 году по сравнению  с предыдущим годом на 35,9 млрд. рублей (8,4%), в 2012 году – на 15,7 млрд. рублей (3,4%),  однако в 2013 году прогнозируется снижение указанных расходов на 48,9 млрд. рублей  (10,1%), что обусловлено завершением соответствующих программ развития здравоохранения.

     Наблюдается отрицательная динамика бюджетных расходов на физическую культуру и спорт: общее уменьшение объёма финансирования по данному разделу в 2013 году по сравнению с 2010 годом составит 8 млрд. рублей или 23,5%.

     Неравномерно  планируется финансировать расходы по разделу «Образование». Общее увеличение объёма финансирования за три года составит 76,6 млрд. рублей или 14,8%. Но основная часть данного увеличения приходится на 2011 год, в котором расходы по указанному разделу увеличены на 73,6 млрд. рублей или 16,7%, в то время как в 2013 году – 0,7%, а в 2012 году вообще прогнозируется снижение бюджетного финансирования.

     Как и в прежние годы, ни в самом  законопроекте, ни в представленных к нему документах не содержится никаких  официальных материалов, в которых  находилось бы финансово-экономическое обоснование, индикаторы результатов, конкретные расчёты о ходе выполнения каждого из национальных проектов, что не позволяет в должной мере провести анализ их финансовой обеспеченности и эффективности реализации.

     Не  в полной мере выполнена поставленная в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации задача продолжения последовательного перехода к реализации национальных проектов в рамках долгосрочных государственных программ. Из четырех приоритетных национальных проектов в настоящее время пока только проект «Развитие АПК» по подавляющему большинству направлений финансирования интегрирован в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, а направления остальных трех проектов распределены по разделам расходов бюджета.

     Рассматриваемым законопроектом не предусматривается  сохранение докризисного уровня расходов на национальную экономику, которые  по своему объему занимают второе место в общей структуре расходов федерального бюджета. Планируется, что расходы на экономику в 2011 увеличатся на 11% по сравнению с 2010 годом, однако в дальнейшем планируется ежегодное снижение темпов их роста по сравнению с предыдущими годами. При этом доля расходов по данному разделу по отношению к ВВП постепенно снижается с 3,5% в 2010 году до 2,7% к 2013 году, что обусловлено постепенным завершением антикризисных мероприятий.

     Комиссии  при Президенте Российской Федерации   по модернизации и технологическому развитию экономики России предусмотрены ассигнования на мероприятия по реализации проектов данной Комиссии в размере 10 млрд. рублей. Приоритетным проектом трехлетнего бюджета станет также создание и развитие инновационного центра «Сколково», на финансирование которого планируется направить в 2011 году 15,0 млрд. рублей, в 2012 году – 22,0 млрд. рублей, в 2013 году – 17,1 млрд. рублей. Общий объём бюджетных инвестиций за три года в этот проект сопоставим с расходами федерального бюджета на все проекты Инвестиционного фонда в 2011 году.

     Правительством  Российской Федерации не приводится обоснований снижения расходов федерального бюджета по подразделу «Воспроизводство минерально-сырьевой базы» на осуществление  геологического изучения недр с 22 млрд. рублей в 2011 году до 16 млрд. рублей в 2012 и 2013 годах.

     В соответствии с решениями Правительства  Российской Федерации в 2011 году будут  осуществлены взносы в уставные капиталы 79 акционерных обществ в целях  реализации инвестиционных проектов в  размере превышающем 101 млрд. рублей по разделу «Национальная экономика». Перечень акционерных обществ и предельные объёмы бюджетных ассигнований будут утверждаться в текстовой статье 11 рассматриваемого законопроекта.

     Финансовое  обеспечение дорожного хозяйства  с 2011 года будет осуществляться за счет средств создаваемого в рамках федерального бюджета федерального дорожного фонда, в связи с чем предусматривается увеличение объема финансирования дорожного хозяйства на 23,5% в 2013 году по сравнению с 2010 годом. Формирование указанного фонда будет осуществляться, в том числе, за счет поступлений от акцизов на бензин, дизельное топливо и моторные масла. В этих целях устанавливается норматив зачисления в федеральный бюджет доходов от акцизов на нефтепродукты (в 2011 году - 30%, в 2012 году - 23%, в 2013 году - 28%). При этом потери бюджетов субъектов Российской Федерации предлагается компенсировать за счет существенного повышения ставок акцизов на нефтепродукты. Однако централизация части акцизов на нефтепродукты в федеральном бюджете не будет полностью компенсирована индексацией их ставок. В связи с этим предлагается часть выпадающих доходов вернется в регионы путем финансирования их дорожного хозяйства из средств федерального дорожного фонда.

     Средства  федерального дорожного фонда на 2011 год распределены следующим образом:

     на  строительство и реконструкцию  автомобильных дорог - 247,6 млрд. рублей;

     на  капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог – 99,3 млрд. рублей;

     на  субсидии на капитальный ремонт и  ремонт автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов Российской Федерации и административных центров муниципальных районов Московской и Ленинградской областей – 34,0 млрд. рублей;

     на  управление дорожным хозяйством и центральный  аппарат – 4,4 млрд. рублей.

     Следует отметить, что решение  об образовании дорожных фондов – это  важный шаг к созданию системы устойчивого финансирования дорожной отрасли. Однако в настоящее время отсутствуют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации об образовании дорожных фондов, а также порядок распределения средств фондов. Считаем целесообразным подготовить соответствующие изменения в законодательство.

     Одновременно  с проектом федерального бюджета  на 2011 год Правительством Российской Федерации представлена Федеральная адресная инвестиционная программа (далее – ФАИП), таким образом, реализована соответствующая норма пункта 4 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

     Объём ФАИП в 2011 году в абсолютном выражении  увеличится по сравнению с 2010 годом  на 27,6% и составит 896 млрд. рублей, благодаря этому доля ФАИП в общем объёме расходов федерального бюджета увеличивается с 7,7% в 2010 году до 9,6% в 2011 году.

     Наибольший  объём инвестиций в ФАИП предусмотрен по разделам «Национальная экономика» (41%) и «Жилищно-коммунальное хозяйство» (16%). Четверть всех программных расходов ФАИП в 2011 году будет направлена на финансирование строительства объектов в рамках ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» в сумме 225,8 млрд. рублей.

     В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации, начиная с 2009 года, продолжается снижение доли непрограммных расходов ФАИП на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В 2011 году общий объём софинансирования по всем разделам бюджетной классификации уменьшится в 3 раза до 35 млрд. рублей, против 103 млрд. рублей в 2010 году. В 2013 году в рамках ФАИП будет предусмотрено всего 6,9 млрд. рублей на поддержку капитального строительства объектов в субъектах Российской Федерации.

     Федеральные целевые программы остаются одним  из основных инструментов реализации приоритетных задач социально-экономического развития страны, решаемых в рамках государственной политики. Финансовое обеспечение ФЦП в 2011 году достигнет почти 10% от всех расходов федерального бюджет, против 8,3% в 2010 году.

     В открытой части федерального бюджета  предусмотрено финансирование 56 федеральных  целевых программ, что на три программы  больше, чем в 2010 году. Бюджетные ассигнования при этом вырастут на 21% и составят 922 млрд. рублей. В соответствии с действующими паспортами в 2013 году заканчивается срок реализации семи ФЦП.

     Увеличение  финансирования ФЦП в 2011 году в основном связано с ростом расходов на ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы» – в 2,9 раза, по ФЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007-2011 годы)» – на 61,8%, по ФЦП «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» – на 50%, по ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» – на 43%.

     Комитет Совета Федерации по бюджету отмечает, что в целом проект федерального бюджета на 2011 – 2013 годы расходы федерального бюджета соответствуют приоритетам, заявленным в Бюджетном послании Президента Российской Федерации. Ряд новаций, примененных при планировании бюджетных ассигнований, приведет в ходе исполнения федерального бюджета к повышению результативности бюджетных расходов.

     IV.  Государственный долг Российской Федерации, источники финансирования дефицита

     Проект  федерального бюджета на 2011 год и  плановый период 2012 и 2013 годов сформирован  с дефицитом.

     Комитет отмечает, что Правительству Российской Федерации не удалось полностью  адаптировать расходы федерального бюджета к сложившемуся уровню доходов, что связано, с одной стороны, со снижением налоговой нагрузки на реальный сектор экономики, осуществленным в качестве антикризисной меры, с другой стороны, принятием новых расходных обязательств федерального бюджета.

     В 2011 году превышение расходов федерального бюджета над доходами запланировано  на уровне 3,6% ВВП (1 814,0 млрд.рублей), при  этом ожидаемый дефицит федерального бюджета в 2010 году составит 5,3% ВВП (2 371,9 млрд.рублей).

     В 2012-2013 годах объем дефицита федерального бюджета, снижаясь в процентном отношении  к ВВП, практически не изменяется в номинальном выражении: в 2012 году – 3,1% ВВП (1 734,4 млрд. рублей), в 2013 году – 2,9% ВВП (1 795,7 млрд.рублей).

     Комитет отмечает, что, если в 2009-2010 годах основными  источниками покрытия дефицита федерального бюджета являлись средства Резервного фонда и Фонда национального  благосостояния, то в 2011-2013 годах в связи с исчерпанием средств Резервного фонда к концу 2011 года и принятым решением о сохранении объема Фонда национального благосостояния на существующем уровне (2 603,7 млрд.рублей) главными источниками финансирования дефицита федерального бюджета станут государственные заимствования, как на внутреннем, так и на внешнем рынке, поступления от приватизации федеральной собственности.

     «Чистое»  привлечение денежных средств на внутреннем и внешнем финансовых рынках за три года составит 4 721,4 млрд. рублей, в том числе, в 2011 году – 1 432,9 млрд. рублей, в 2012 году – 1 651,8 млрд. рублей и в 2013 году – 1 636,7 млрд. рублей, из них на внутреннем рынке: 1 340,7 млрд.рублей в 2011 году, 1 504, 4 млрд.рублей  - в 2012 году, 1 485,3 млрд.рублей - в 2013 году.

     В этой связи Комитет обращает внимание на то, что объем планируемых заимствований  в 2011–2013 годах беспрецедентен для  российского рынка внутреннего  государственного долга. В последние  годы Министерство финансов Российской Федерации не размещало на открытом рынке облигаций на сумму более 420 млрд. рублей за один календарный год. В результате таких заимствований может образоваться дефицит на внутреннем рынке заемного капитала, что неминуемо приведет к росту процентных ставок по кредитам для предприятий реального сектора экономики, у которых, в большинстве своем, нет доступа к внешнему финансированию. В 2011-2013 годах Министерству финансов Российской Федерации при реализации намеченной долговой политики необходимо соизмерять потребности федерального бюджета в заемном капитале с возможностями внутреннего финансового рынка и удовлетворять их без ущерба для всей экономики в целом.