Местные финансы

Основой для  развития регионального и местного налогообложения должно стать формальное закрепление разграничения полномочий в сфере налогообложения. Такое  закрепление может быть отражено как в Конституции РФ (подобно  тому, как это сделано в ряде западных стран), так и в части  первой Налогового кодекса РФ. В  ходе данного разграничения необходимо определить закрытый перечень элементов  налогообложения по региональным и  местным налогам, который может  регулироваться федеральными органами власти. Данное решение потребует  пересмотра сложившегося взгляда на конституционный принцип единства налоговой политики. 

Серьезной ревизии должен подвергнуться перечень региональных и местных налогов. Расширение налоговой компетенции  регионов связано не только с передачей  в их бюджеты не зачислявшихся  в них ранее доходных источников (например, акцизов на все подакцизные  товары), но и конверсию части  федеральных регулирующих налогов (на прибыль, доходы физических лиц, возможно, части ресурсных платежей) в региональные. Последнее позволит также максимально  сократить количество регулирующих налогов. В состав местных налогов  могут войти часть существующих налогов на доходы, налоги на малый  бизнес и имущественные налоги (после  введения налога на недвижимость). Разграничение  полномочий в сфере налогообложения  должно исходить, в том числе, из необходимости исключения рентной  составляющей из доходов местных  бюджетов и сокращения ее доли в  бюджетах регионов. 

Территориальный принцип налогообложения должен найти отражение в федеральном  законодательстве в отношении федеральных  регулирующих, региональных и местных  налогов. Его применение потребует, например, проведение конкретизации  сферы действия региональных и местных  решений об установлении каждого  вида налога, сокращения масштабов  схем искусственного распределения  налогов между регионами и  муниципалитетами, если налогоплательщик осуществляет деятельности одновременно на нескольких территориях, изменение принципов внутренней регистрации движимого имущества, являющегося объектом налогообложения, с целью устранения практики искусственного перемещения налоговой базы за пределы региона. 

Расширение  налоговой автономии региональных и местных бюджетов неизбежно  связано с сокращением количества и роли регулирующих налогов. Так, при  достижении примерного соответствия между  доходами территориальных бюджетов от региональных и местных налогов  и сборов и их расходными полномочиями, возможен отказ от регулирующих налогов  вообще либо использования для целей  замещения финансовой помощи одного из крупных налогов. Аналогичные  решения могут быть приняты и  в отношениях между регионами  и местным самоуправлением. 

Перераспределение налоговых полномочий необходимо осуществить  и внутри регионов. Так, повышению  самостоятельности регионов и муниципалитетов  не способствуют нормы федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления», разделяющие между  регионами и муниципалитетами почти  все крупные доходные источники  территориальных бюджетов. Отмена соответствующих  норм позволит, с одной стороны, централизовать обладающие рентными признаками доходы территориальных бюджетов (акцизы, налог на прибыль, ресурсные платежи) в региональные бюджеты, с другой стороны - передать муниципалитетам  налоги на имущество, малый бизнес, а также права по их самостоятельному установлению. 

Возможность расширения налоговых полномочий регионов и муниципалитетов существует и  в отношении расширения их прав в  сфере непосредственно сбора  налогов. Пересмотр структуры региональных и местных налогов может привести к целесообразности создания региональных и местных налоговых служб, по крайней мере, в отношении некоторых  налогов (например, налога на недвижимость). Но и при сохранении единой вертикали  налоговых органов необходимо обеспечить их подотчетность региональным и  местным властям в отношении  сбора налогов в региональный и местные бюджеты. 

При осуществлении  всех вышеуказанных мер необходимо учитывать, что искаженный характер фискального выбора региональных и  местных властей (в том числе  в отношении налогообложения) имеет  место не только по указанным выше причинам, но и вследствие проблем  в других сферах регулирования межбюджетных отношений - институциональной среде, разграничении полномочий по осуществлению  расходов и предоставлении финансовой помощи. Поэтому развитие регионального  и местного налогообложения во избежание  снижения налогового потенциала территориальных  бюджетов должно осуществляться параллельно  с реформированием межбюджетных отношений в целом. В силу этого  заметный прогресс в данной сфере  достижим лишь в среднесрочной перспективе. 

Тем не менее, стоящая перед органам власти задача развития децентрализованной финансовой системы объективно обуславливает  необходимость повышения внимания федеральных органов власти к  проблемам регионального и местного налогообложения и поиска новых  подходов к их решению.

13

Актуальным  вопросом является усиление инвестиционной составляющей местных бюджетов (в  научной литературе обосновывается тезис о возможности формирования бюджетов развития местного уровня, ресурсы  которых должны использоваться на финансирование инвестиционных проектов местного значения). Эта работа может проводиться  в контексте реформирования межбюджетных отношений в направлении увеличения доходной части местных бюджетов с целью усиления инвестиционной составляющей в структуре их расходов. Целесообразно разработать в  отдельных областях проекты местных  бюджетов с учетом необходимости  усиления их инвестиционной составляющей (в качестве эксперимента), в том  числе введения практики разработки и выполнения региональных бюджетов развития, составляемых, как правило, на среднесрочную перспективу.

Источниками формирования финансового ресурса  местных бюджетов развития могут  стать: сверхплановый объем поступления  местных налогов; введение налога на недвижимое имущество (нежилые дома и сооружения, а также отдельные  жилые помещения); доходы от приватизации коммунального имущества; доход  от размещения муниципальных ценных бумаг; дивидендный доход коммунальных предприятий (корпораций) и других корпоративных  структур с участием местной громады; доходы от продажи земельных участков.

Необходимо  ускорить введение бюджетных инструментов стимулирования развития регионов, предусмотренных  Законом Украины "О стимулировании развития регионов". Это должно осуществляться на научной основе с учетом конкретных параметров социально-экономического развития государства и его регионов. Целесообразно расширить практику осуществления местных заимствований, в частности, путем эмиссии региональных или муниципальных долговых ценных бумаг (кредитных бумаг), а также  создать систему регионального (муниципального) кредитования негосударственных инвестиционных проектов.

14

Правовой  основой функционирования территориальных  финансов являются законодательные  акты, изданные в России за период с 1991 по 1997гг.

1. В Законе  РСФСР «О местном самоуправлении  в РСФСР» от 6 июня 1991 г. вопросам  финансов местного самоуправления  посвящен отдельный раздел, определяющий  состав финансовых ресурсов местного  самоуправления, которые формируются  за счет бюджетных и внебюджетных  средств территориальных органов  власти, кредитных ресурсов, валютных  средств самоуправления.

В соответствии с Законом для определения  общего объема финансовых ресурсов, созданных  и используемых на соответствующей  территории, территориальными органами власти составляется территориальный  сводный финансовый баланс. При этом государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации  представляют в территориальные  органы власти сведения, необходимые  для его составления.

В Законе зафиксированы  важные положения о том, что территориальные  органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих  органов в бюджетный процесс  не допускается.

В целях  социальной защищенности населения  в Законе за территориальными органами власти закреплено право на минимальный  размер местных бюджетов в части  текущих расходов.

Впервые в  Законе признано право территориальных  органов на создание и использование  внебюджетных фондов финансовых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение  финансовых ресурсов территориальных  органов власти и предприятий  для финансирования общерегиональных мероприятий.

Новые права  даны территориальным органам власти в распределении и использовании  своих финансовых ресурсов. Территориальным  органам предоставлены права: самостоятельно определять направления использования  средств местных бюджетов; в пределах имеющихся у них средств увеличивать  сверх централизовано устанавливаемых  норм расходы на содержание жилищно-коммунального  хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального  обеспечения, правоохранительных органов; устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; образовывать резервные фонды.