Местные финансы

10

16.1. Виды  местных налогов и сборов

В соответствии с принятой в РФ трехуровневой  системой налогообложения в состав местных налогов и сборов входят:

• местные  налоги,

• местные  регистрационные и лицензионные сборы;

• прочие сборы.

К местным  налогам относятся:

• налог  на землю;

• налог  на имущество физических лиц;

• налог  на рекламу;

• налог  на строительство объектов производственного  назначения в курортной зоне;

• налог  на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров;

• налог  на содержание жилищного фонда и  объектов социально-культурной сферы. Местные регистрационные и лицензионные сборы включают:

• регистрационный  сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

• лицензионный сбор за право торговли спиртными  напитками;

• лицензионный сбор за право проведения аукционов  и лотерей.

К прочим сборам относятся:

• сбор за право  торговли;

• целевые  сборы на содержание милиции, благоустройство, образование и другие цели (сбор с владельцев собак, сбор за выдачу ордера на квартиру, сбор за парковку автотранспорта, сбор за право использования местной  символики, сбор за участие в бегах  на ипподромах, сбор за выигрыш на бегах, сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме, сбор со сделок, произведенных на биржах, сбор за право проведения кино- и телесъемок, сбор за уборку территории населенных пунктов, сбор за открытие игорного бизнеса  и др.).

На местном  уровне приоритетными являются налоги на имущество и налог на землю, поскольку имущество и земля  имеют определенную территориальную  принадлежность.

Из числа  местных налогов и сборов общеобязательными  являются:

1) налог  на имущество физических лиц;

2) земельный  налог;

3) регистрационный  сбор с физических лиц, занимающихся  предпринимательской деятельностью;

4) сбор за  право торговли.

Они устанавливаются  законодательными актами Российской Федерации. В частности, объект налогообложения, плательщики и порядок зачисления по налогу на имущество физических лиц определены Законом РФ от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество  физических лиц», порядок определения  и зачисления земельного налога регламентирован  Земельным кодексом и Законом  РФ «О плате за землю», условия уплаты регистрационного сбора с физических лиц, занимающихся предпринимательской  деятельностью, и сбора за право  торговли, определяются местными органами власти.

До 1993 г. в  России действовал перечень федеральных, региональных и местных налогов. В 1993 г. Указами Президента РФ № 2268 и 2270 местным органом власти предоставлено  право введения дополнительных местных  налогов и сборов, не поименованных  в Законе РФ «Об основах налоговой  системы в Российской Федерации». Впоследствии Налоговый кодекс РФ установил  закрытый перечень налогов, взимаемых  на местном уровне. Одновременно предусмотрено, что уплата таких налогов юридическими лицами должна производиться за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты налога на прибыль. Практика показала, что  при разумном использовании всех рычагов налоговой политики местные  источники существенно наполняют  местные бюджеты.

Местные налоги и сборы оказывают регулирующее влияние на развитие социальной инфраструктуры территории и более понятны налогоплательщику. Вместе с тем поступление местных  налогов и сборов в доходную часть  местных бюджетов городов и районов  неодинаково и зависит от специфики  района, особенностей формирования доходной части бюджета. Доля средств, собираемых с помощью местных налогов  и сборов, колеблется от 17 до 0,7%. Наиболее заселенные районы, имеющие развитую структуру производства, получают больше средств за счет местных налогов и сборов.

Однако реализация права дополнительного введения местных налогов и сборов привела  к тому, что отдельные регионы  ввели до нескольких десятков таких  налогов и сборов. В 1996 г. уже насчитывалось 246 видов различных налогов и  сборов. Многие из них практически  не оказывают существенного влияния  на пополнение бюджетов и вызывают недовольство налогоплательщиков.

11

Развитие  регионального и местного налогообложения  является одним из наиболее противоречивых аспектов становления децентрализованной бюджетной системы в Российской Федерации. Как и в других странах  с переходной экономикой, в России существует значительный разрыв между  степенью делегирования полномочий по осуществлению расходов нижестоящим  органам управления и степенью их налоговой самостоятельности. Поэтому  необходимость развития регионального  и местного налогообложения постоянно  признается на федеральном уровне. С другой стороны, ситуация в сфере  регионального и местного налогообложения  в последние годы является ярким  примером не только стагнации, но и  в значительной степени, регресса в  развитии межбюджетных отношений федерального центра, регионов и местного самоуправления. Так, весьма показательны принятые в 2000-2002 гг. федеральным центром решения  по вопросам налогообложения, исключившие  участие нижестоящих органов  управления в администрировании  федеральных налогов и значительно  ограничившими их права в отношении  региональных и местных налогов. Эти решения дополняются правовыми  позициями Конституционного Суда РФ по вопросам налогообложения, косвенно опирающимися на утверждение о связи  между широкими полномочиями регионов и муниципалитетов по администрированию  собственных налогов и сборов и возможностями произвольного  установления последних. Последний  тезис граничит с отрицанием необходимости  налоговой децентрализации. 

Поиск путей  развития регионального и местного налогообложения должен быть основан  на анализе и сопоставлении этих двух противоречивых тенденций. 

Теория межправительственных отношений признает ключевую роль децентрализации  налоговых полномочий в формировании децентрализованных бюджетных систем. 

При отсутствии налоговой автономии связь между  налоговым бременем, возлагаемым  на налогоплательщика, и его выгодами, извлекаемыми из общественных расходов, нарушается, так как эти решения  принимаются различными уровнями управления. Это приводит к ослаблению фискальных стимулов органов управления. Увеличение бюджетных расходов, не сопровождаемое негативными эффектами для местных  налогоплательщиков, создает возможность  переноса части бремени на потребителей других юрисдикций (через перераспределение  средств вышестоящего бюджета) или  на все население в целом (через  налоги вышестоящего уровня). В результате общий уровень расходов бюджетов оказывается чрезмерным. 

В то же время  налоговая автономия в принципе может привести к повышению эффективности  управления общественными расходами. Этому способствует как конкуренция  между расходами частного и общественного  сектора (политику в сфере регионального  и местного налогообложения можно  рассматривать в контексте данного  выбора), так и межтерриториальная конкуренция за факторы производства (прежде всего, капитал), осуществляемая как средствами налогообложения, так  и через программы общественных расходов. Конкуренция ведет к  увеличению альтернативных издержек неэффективных  решений, что служит косвенным ограничением их принятия. 

Тем не менее, налоговая конкуренция способна оказать искажающее воздействие  как на уровень общественных расходов в целом (за счет снижения уровня налогообложения), так и на их структуру (увеличив долю инвестиционных расходов за счет сокращения расходов на социальную сферу). Налоговая  децентрализация в целом не является нейтральной и с точки зрения устранения горизонтальных дисбалансов  в бюджетной системе, а также  реализации перераспределительной  экономической политики. Все эти  ограничения сужают перечень приемлемых собственных доходных источников региональных и особенно местных бюджетов, но сами по себе не создают объективную  потребность в значительном ограничении  полномочий соответствующих уровней  управления. 

Таким образом, с теоретической точки зрения децентрализация налоговых полномочий создает предпосылки для укрепления фискальных стимулов органов местного самоуправления, а налоговая конкуренция  способствует устойчивому и долговременному  характеру данной тенденции. 

Тем не менее, ограничением в использовании данного  подхода при анализе процессов  развития регионального и местного налогообложения является в целом  статический подход к системе  межбюджетных отношений и исключение из рассмотрения ее других элементов. Более точно, данное ограничение  заключается в том, что соответствующие  решения субъектов публичной  власти находятся под влиянием динамических эффектов институциональной среды, влияющих на фискальный выбор, и не могут рассматриваться отдельно от последних. 

.Роль этого  ограничения применительно к  бюджетной системе Российской  Федерации чрезвычайно высока, так  как в ней в значительной  степени сохраняются унаследованные  от советского периода элементы  и практика межбюджетных отношений,  плохо совместимые с фискальной  децентрализацией и определяющие  ее неустойчивый характер. 

 На уровне  фискального выбора развитию  регионального и местного налогообложения  препятствуют несбалансированность  региональных финансовых систем  и местных финансов, в том числе  вследствие значительного объема  «наведенных» с федерального  уровня расходов, а также сохраняющиеся мягкие бюджетные ограничения в бюджетной системе и общественном секторе. Вследствие несбалансированности финансовых систем происходит нарушение причинно-следственной связи между уровнем налоговых усилий субъекта публичной власти и результатами выполняемых им собственных полномочий. Мягкие бюджетные ограничения способствуют хроническому недоиспользованию налогового потенциала субнациональными властями, ожидающими получение дополнительной финансовой поддержки из вышестоящего бюджета в случае возникновения затруднений. В таких условиях преимущества децентрализации полномочий по налогообложению ослабляются. 

Возможности регионального и местного налогообложения  принципиально ограничиваются структурой налоговой системы и доходов  территориальных бюджетов. 

Во-первых, роль региональных и местных налогов  в современной налоговой системе  России весьма незначительна: как правило, в настоящее время за их счет формируется  не более 25% доходов консолидированных  бюджетов регионов, тогда как доля отчислений от федеральных налогов (по существу, эквивалентных нелимитированной финансовой помощи общего характера, так  как регионы и муниципалитеты не вправе самостоятельно администрировать их поступления) превышает 50% доходов. Этот факт сам по себе снижает роль их собственной налоговой политики в системе управления общественными  финансами. 

Во-вторых, проблема формального и исчерпывающего разграничения полномочий в налоговой  сфере в ходе налоговой реформы, начавшейся с 1999 г., не получила должного внимания. Так, законодательно не разграничена компетенция федерального центра, регионов и местного самоуправления в отношении  определения элементов налогообложения  по региональным и местным налогам  и не урегулированы принципы участия  регионов и муниципалитетов в  непосредственном сборе налогов. При  установлении региональных и местных  налогов, а также ряда федеральных  налогов, поступления от которых  передаются в территориальные бюджеты, не всегда соблюдается территориальный  принцип налогообложения (само понятие  также не закреплено в действующем  налоговом законодательстве). До настоящего времени решение указанных проблем  федеральными органами власти шло скорее по пути вытеснения регионов из соответствующих  сфер регулирования, чем устранения этих системных недостатков. Показательными примерами являются, например, предпринятые федеральными органами власти меры по устранению недобросовестной налоговой  конкуренции и решения 2002 г. по реформе  налогообложения малого бизнеса. 

В-третьих, существующая налоговая система  России не ориентирована на обеспечение  потребностей территориальных бюджетов. Из теории государственных финансов известно, что региональные и местные  налоги должны удовлетворять критериям  соответствия уровню формирования объекта  налогообложения, стабильности налоговой  базы, а их налоговая база должна быть относительно равномерно размещенной  и немобильной. Удовлетворение этих требований предполагает не только совершенствования  основ налогового законодательства, но и более «сфокусированный»  характер отдельных налогов. В частности, эффективному разграничению полномочий в сфере налогообложения не способствует ситуация, когда поступления большей часть налогов определяются факторами рентного характера; кроме того, это способствует углублению межтерриториальной дифференциации и ослаблению фискальных стимулов. 

Как результат, в существующих условиях дополнительные налоговые полномочия регионам и  муниципалитетам, будучи делегированными, часто не могут быть эффективно реализованы  или сопряжены с ухудшением ситуации в других сферах межбюджетных отношений. Именно этот фактор «стоит» за регрессом  в области регионального и  местного налогообложения и консервацией существующей системы разделения налогов. 

Развитие  налоговой автономии региональных и местных органов требует  кардинального пересмотра существующего  на федеральном уровне подходов к  формированию налогового и бюджетного (в части доходов) законодательства и межбюджетных отношений.